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论农民养老保险的法律保障 唐代刚 （西南政法大学 经济法学院；重庆 401120） [摘要] 农民养老保险的法律保障是当前我们面临的一个重要问题。本文首先分析了我国农民养老的现状和现实困境，进而探讨了我国农民养老保险制度存在的问题，在此基础上结合近年来我国对农民养老保险制度改革的经验提出了完善农村养老保险法律制度的具体设计。 [关键词] 农民；养老；保险；法律保障 农民养老问题不仅关系到中国农村秩序的稳定与农业的可持续发展，而且关系到中国的经济发展、政治稳定和社会安定。由于固有的道德体系的崩溃、农村商品经济的发展以及中国人口老龄化的加剧，农村现有的养老模式面临严峻的挑战，农民养老问题日益突出，社会矛盾日渐增多。新世纪头十年中国经济发展突飞猛进，国家财力日益雄厚，而中国社会养老保险制度发展严重滞后局面仍未取得突破，突出表现在8亿多农民的养老仍得不到有效保障，这将严重影响我国的可持续发展。 一、我国农民养老的现状及困境 我国农民养老的现状和由此产生的困境直接关系到中国农民养老模式选择、政府养老政策的导向及法律保障措施的选择，因此，首先应该对我国的农民养老现状进行简单探讨。 （一）我国农村养老的现状 1.我国农村现行的养老模式 随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。[1] （1）家庭养老模式 家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫无例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下和国家财力有限，全面充分实施社会养老保险困难重重、举步维艰，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。 （2）土地养老模式 土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。虽然改革开放以来，我国农民中有大概2.3亿农民工到东部沿海谋生，也有相当部分最终在那里扎下了根；但就总体来看，绝大多数农民在城市并不能获得一席之地容身，更不能获得与城市居民同等的养老条件，他们仍然要落叶归根，回到他们赖以生存的土地。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。 （3）社会保险模式 民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。2009年国务院又出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，即“新农保”，但是，“新农保”尚在试点阶段，成效如何，还有待实践检验。 （4）社区养老模式 社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。 2.未来养老模式的变化 随着我国经济的稳步发展、整体城市化加快、农村商品经济的快速发展及计划生育在农村的深入贯彻，未来农村的养老压力将越来越重，一个家庭将要承担的养老人口将会增至四人，甚至更多，所以未来我国农村的养老必将走向以社会养老保险养老为主，土地、家庭、社区养老为辅的新型养老模式。否则，将会严重影响我国农民自身发展、农村经济发展、国家整体经济发展甚至会危及国家的长治久安。（二）我国农村养老的困境[2] 1.传统的家庭养老模式面临严峻的挑战 我国农村历来基本实行的是传统的家庭养老模式,这是当前中国农村使用最普遍的养老方式,也是中华民族传统美德的具体体现。家庭养老是一种最完美的养老方式,它所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。然而，随着我国正在发生的急剧社会和经济变革，家庭养老正受到来自计划生育政策，城市化和工业化，以及由此带来的子女减少，家庭规模、结构和功能变化，流动人口增加以及价值观念变化等多方面的严峻挑战,其功能日趋弱化： [4] （一）养老保险立法滞后，法律层次低，缺乏约束力 1.《县级农村社会养老保险基本方案》不能适应新形势发展的需要 首先，一九九二年实行的《县级农村社会养老保险基本方案》规定“农村社会养老保险在资金筹集上以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策的扶持。”国家几乎不承担任何责任，而大多数集体无力或不愿对农民社会养老保险给予补助，实质就是农民社会养老保险资金来源全部依