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第六章 政策制定 本章要点： ●政策议程及其在政策制定过程中地位 ●建立政策议程的途径 ●政策方案规划的原则 ●政策方案规划的程序 ●政策合法化及其作用 ●政策合法化的主体及其权限 ●政策合法化的过程或程序 ●具有中国特色的政策制定的基本经验 §1. 政策议程 一、政策议程的种类 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。政策议程实际上也就是政治组织，尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。政策议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程。 琼斯在《公共政策研究导论》中从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类： (1)为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程； (2)能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程； (3)协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展； (4)持续议程，使问题得到持续的检验。 科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统系程(或公众议程)和政府系程(或正式议程)，这也是政策议程的两个主要阶段。 二、建立政策议程的途径 下表是西方学者对建立政策议程途径的概括： 三、建立政策议程的策略 1. 社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。一旦团体的利益受到威胁，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。这会影响政府对此关注的程度，也会影响政府采取行动的方式。 2. 政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入。政府作为管理社会公共生活的权威，有更多的机会洞察民意，了解社会各方面的动态，更可能从社会的整体利益出发推动社会矛盾的解决。个人的介入活动，其能力总是十分有限的，甚至是很弱小的。 3. 政府及社会团体与个人都主动介入。把社会公共问题变为政策问题，列入议事日程，大多数情况下是政府与社会团体和私人共同作用的结果。 4. 政府与私人、团体都不主动介入。这种类型从理论上说似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。 在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变；在公众中也一样。这说明了问题焦点随时间变化的方式。 §2. 方案规划 一、方案规划的含义 所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。方案计划有如下几个特征：第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题；第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；第三，方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。 二、方案规划的原则 1. 信息完备原则。信息是方案规划的基础和依据。方案规划实际上就是一个与政策有关的信息的输入——处理(规划方案)——输出的过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于方案规划的整个过程。政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，方案规划就越具有科学性。 2. 系统协调原则。在方案规划时，要从系统论的观点出发，进行综合的分析。要将整体利益与局部利益、内部条件与外部条件、眼前利益与长远利益、主要目标与次要目标相结合。要注意各项政策之间的相互联系、相互影响、相互制约关系，从而使各项政策成为一个有机整体，相互支持，协调配套。 3. 科学预测原则。所谓科学预测，就是在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。方案规划中只有运用科学预测，对于未来条件变化、方案执行结果及其影响等方面进行预测分析，才有可能制定出正确的政策，避免政策失误。 4. 现实可行原则。政策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。而政策问