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电力科学发展要靠制度 市场监管部 刘宝华 陈大宇 30年来，中国电力工业的发展是举世瞩目的，足以让国人 骄傲，让世界惊叹。但是，目前的电力行业在可持续发展和协调 发展方面存在诸多困难，这些困难主要不是企业自身经营管理的 原因造成的，而是电力运营发展的基础制度缺失造成的。我们应 该深入分析造成这种局面的制度原因，以寻求理顺行业发展关系 的解决之道。 一、电力工业的快速发展及制度因素 以2002年国务院出台的5号文件为分界点，我国电力工业30 年来的发展可以分为两个阶段，我们将其简称为集资办电阶段和 厂网分开阶段。前一个阶段从19世纪80年代开始到5号文件发 布为止；后一个阶段则是从2002年开始至今；这两个阶段国家 通过采取不同的措施造就了电力工业的快速发展。 第一个阶段，电力发展的核心政策是还本付息电价制度，我 们可以概括为吃小灶的制度。具体做法大家都熟悉，就是每一台 机组的上网电价，都是由物价部门根据其建设成本单独核定，建 设期间花钱多、成本高，上网电价就高，反之电价就低，因此每 一台机组的上网电价和盈利水平都是政府为其量身定做的，这是 —1— 典型的吃小灶的方法。这种模式的本质是通过行政手段保证发电 企业的投资回报，电力投资只要经过政府核定确认，就一定稳赚 不赔。这一阶段全国经济快速增长，电力长期供不应求，总体上 来讲，发电厂只要可以发出电来就能上网，也就是说，电价和电 量都是给予保证的，该种制度必然激励全社会办电的热情，中央、 地方所属的国有企业以及民企、外资纷纷参与其中，极大地促进 了电力发展。从1978年－2002年，我国装机容量从5700多万 千瓦跃升到3.57亿千瓦，一举扭转了长期存在的缺电局面，同 时在发电投资主体多元化方面迈出了关键一步。 第二个阶段，电力发展的核心政策是标杆电价和上网电量平 均分配制度，我们可以称之为大食堂制度。在厂网分开的大环境 下，国家实行了标杆电价制度。具体做法大家也都熟悉，某一省 （区、市）范围内的火电上网电价，由政府根据该地区发电装机 平均建设成本价核定，大家平等。如果企业建设电厂成本价低于 平均建设成本价，节约的投资归企业所有；反之，超出平均成本 的支出则由企业自行消化；因此，标杆电价制度的实行给了发电 企业一个内部压缩成本的动力。这一阶段由于电力供需情况的变 化，电力有时出现供大于求的情况，电网不能完全吸纳发电企业 的发电能力，为了保持对发电企业的公平，过去的上网电量分配 政策被进一步强化了，即现行的大家也都非常熟悉的上网电量平 —2— 均分配制度，其核心是同一地区同类型机组利用小时数安排大体 相当。这样，已经核准的项目其上网电价和上网电量都是政府确 定的，发电企业的主要任务一是争取多核准项目，二是努力压缩 建设成本，电量、电价等按政府的要求办就可以了。据统计，2002 年－2008年，全国火电厂平均单位千瓦造价从4762元降为3708 元，这一阶段全国共投产火电设备3.6亿千瓦，累计节约投资 2000亿元以上，这是一个何等巨大的成绩！第二个阶段的发展 还有一个重要的原因，就是厂网分开的体制因素，发电领域多个 发电投资企业的存在，促进了电力高速发展甚至超高速发展。近 五年来，全国每年新建发电装机容量都在1亿千瓦左右，这个速 度在世界范围内都是空前的，此前的最高记录是19世纪70年代 的美国，年增装机也不过几千万千瓦。我国电网的发展速度也是 惊人的，目前我国电网规模已超过美国，成为世界第一。 当然，还有很多其他方面的成绩，例如电力的发展质量，优 化结构、节能减排等方面的成绩尤为突出。2006年至2009年 ， 我国60万千瓦及以上机组由159台增加到370台，拆除、替代 落后机组5000万千瓦。全行业平均供电煤耗从每千瓦时367克 降为339克。全国燃煤机组脱硫设备安装比例从总容量的32％ 提高到70％，这个比例已经超过了发达国家。截至2009年底， 全国已有4.58亿千瓦火电机组安装（运行）了脱硫设备，部分 —3— 发电企业已开始尝试安装脱硝设备。这同样得益于脱硝电价政策 的引导激励。 上述两个阶段的电力