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城市规划行政案件审理实务研究 作者： 王德福、孙树国 ?? 发布时间： 2003-08-08 15:54:01  ????近一时期，随着规划行政部门的城市规划执法力度不断加大，城市规划行政部门对违法者的处罚力度逐步加大，相应地，相对人不服城市规划行政部门的处罚决定，而起诉到法院的案件也逐渐增加。笔者撰写此文的目的，是对审理这类案件中应注意的问题提出自己的看法，对有关问题加一总结，以便对此类案件的审理起到积极的指导作用，并对城市规划部门如何实施行政处罚提出意见和建议。 ???? 一、城市规划行政处罚案件的执法主体问题。 ???? 即对违反城市规划的行为谁能进行行政处罚，相应地在行政诉讼中谁能成为被告的问题。《中华人民共和国城市规划法》（下称规划法）第9条第二款规定，县级以上人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。第40条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《河北省城市规划条例》（下称条例）第7条规定，市、县人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，查处城市规划违法案件。第47条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施（以下简称违法建筑）；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以相当于其土建工程费用总额百分之十以下的罚款。从规划法和条例的规定来看，对违反城市规划的行为进行行政处罚的法定机关是县级以上城市规划行政主管部门，即各级规划局或城建局，其他部门无权对违反城市规划的行为实施行政处罚。实践中，绝大多数的地方也是以规划局或城建局的名义实施处罚。但是有的地方以城建局或规划局下属的城建监察支（大）队的名义，对违反城市规划的行为作出行政处罚决定书，进行处罚，规划局或者城建局均为城建监察队颁发行政执法委托书。这种方式是否可行呢？相对人不服城建监察队的处罚行为起诉到法院后，法院在其处罚行为的其他方面无任何问题的情况下，应如何处理呢？应以谁为被告呢？行政处罚法第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。第18条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定的组织实施行政处罚。受委托的组织在委托范围内，以委托机关的名义实施行政处罚。从行政处罚法的规定看，只有法律、法规授权的组织才可以以自己的名义实施行政处罚，其余情况下，只存在委托问题，即实施处罚的单位只能以委托机关的名义实施处罚。建设部1996年9月22日发布的《城建监察规定》第7条规定的城建监察队伍的基本职责第六项为“在受委托的范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚。”所以，城建监察队无权以自己的名义作出处罚决定，其以自己的名义作出处罚决定属于主体不合格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称解释）第20条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机关在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。第21条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。解释的这两条规定，确定了什么情况下，行政机关能够成为被告，什么时候不能成为被告。从这两条规定看，对于城建监察队的行为，相对人不服的，均应以规划局或者城建局为被告，因为行政法规和地方性法规均规定对违法行为只有城市规划行政部门才有处罚权，其他机构无处罚权。具体行政行为“合法性要件第一是行为主体合法，即行为主体应具备行政主体资格，也就是说，只有具备法定资格的行政主体所作的行政行为才是合法的 。”“行为主体应具备行政主体资格，即能够以自己的名义实施行政行为，并能够独立承担相应的法律效果。如果行为主体不具有行