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土地储备融资风险防范探讨 陈卫雄 (泉州市土地储备中心，福建泉州 362000) 摘要：土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，是城市建设和发展最宝贵的资源，是不可 再生的资源和财富，通过实施土地储备调控、优化配置合理利用土地、调整土地资源供应等措施，提 高土地利用率，通过地方政府或机构土地储备合理调控土地市场，同时带来土地储备融资风险，本文 主要探讨了有关融资风险现状和如何防范土地储备融资风险，对相关行业有一定的借鉴作用。 关键词：土地储备；融资风险：防范措施 土地改革前，我国采用行政手段配置和管理土地资源，土地利用不合理，土地利用效率低、结构布局不规 范、土地资源浪费等。随着20世纪90年代以来的城市土地制度改革，实现了我国城市用地制度的第一次创新， 即由改革之前的”无偿、无限期、无流动”的土地使用制度改革为”有偿、有限期、有流动”的土地使用制度。1996 年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构…上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关 于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试 行收购储备制度。全国各地相继成立城市土地储备机构。随着各地各级土地储备机构的成立和运作，资金已成 为制约土地储备工作发展的一大障碍，土地储备机构以土地为载体的开发和建设各种融资模式，包括土地债券 融资、土地项目融资、土地开发融资和土地储备基金。 1 土地储备融资风险现状分析 1．1土地储备融资基础存在障碍 国外许多学者都认为土地储备具有促进城市有序发展、平抑地价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质 量等作用。然而，实际运作的情况却与愿景相去甚远，白实施土地储备制度以来，在促进城市有序发展等方面 似乎并没有起到应有的作用。究其原因，是土地储备制度的缺陷所导致的： (1)土地储备机构的主体地位没有明确的法律承认。土地储备机构的成立主要依据一些政府命令，由政府将 原国土部门的某些职能机构、人员进行重组而成立的一个事业单位，实际上在行使政府职能。对于土地储备机 构的法律地位，在《房地产管理法》、《土地管理法》中都无法找到。如此带来的疑问有二：一是土地储备机 构有无权利行使这些职能；二是行使了这些职能而产生的债权债务关系能否得到法律的保护。因此，土地储备 机构的融资行为首先面临的是债务主体不清的风险。 (2)土地储备融资行为的合规性模糊不清。目前储备中心实行财政收支两条线管理，土地储备机构投入资 金，开发后出让，但出让收入必须直接上缴专门的财政出让收入专户，政府财政审核土地储备中心的项目成本 报表后，核拨相关成本费用。依据上述模式，就形成了借款人对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权， 自身不拥有第一还款来源。从这种运作的本身来看，土地储备仍然是一种政府全额财政行为，这种行为要靠一 种纯粹的市场化融资方式，显然会有许多冲突之处，其合规性方面难以理清。 1_2土地储备融资不规范 土地储备既是土地配置过程，也是资金循环过程。在实际操作中没有大额的资金支持和规范的资金运作， 难以有效地实现土地储备。目前，仍有一些地方土地储备机构未按财政部、国土资源部《土地储备管理办法X 《土地储备资金会计核算办法》的相关要求，将土地储备资金区别于土地储备机构的固有财产及其管理的其他 财产，作为独立的会计主体进行确认、计量和披露，实行分账核算。目前土地储备资金面临三个问题，一是财 政支持力度不够，融资渠道单一。资金运作过分依靠银行贷款，不能适应土地储备的持续健康发展。二是储备 土地抵押贷款不规范。土地储备机构在以土地抵押贷款时会受到不同程度影响。三是融资过程中资金的短期性 与土地储备资金的长期占用不匹配。对土地储备的政府行为和房地产开发的商业行为未严格区分，银行贷款易 受国家政策和宏观调控的影响，继而容易产生融资风险。 1．3融资渠道单一 目前，我国城市土地储备机构的资金来源主要有两个：财政拨款和银行贷款。随着城市化进程的加快，土 地收购的储备资金是十分巨大的，单靠财政拨款无法满足土地储备机构的运营要求，银行贷款成为土地储备机 构的主要融资渠道。而银行贷款融资由于受宏观经济政策、银行风险控制态度等因素的影响，面临着很大的不 确定性，一旦相关政策改变，贷款机构及相关贷款银行将会面临巨大的风险。因此，土地储备融资渠道的单一 性，使土地储备机构和贷款银行面临的风险巨大，不利