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浅析“城中村”改造中的若干法律问题 吴婧 “城中村”，是指在城市发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落。城中村改造是一项非常复杂的系统工程，牵涉面广、环节复杂、利益冲突多、开发风险大，关系到政府、企事业单位、村民及周边单位等多方主体的切身利益。城中村拆迁改造涉及的法律关系及法律问题非常复杂，而目前我国关于城中村改造的法律、法规相对缺失，虽然有些地方颁布了地方性法规，许多法律问题和利益冲突的解决仍然缺乏具体的依据。因此，加强对城中村改造中法律问题的研究，尽快完善相关法律法规，在城中村改造中充分发挥律师等专业人士的作用，是确保城中村改造顺利进行的必要条件。一、“城中村”概念及概况（一）什么是城中村？城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。对于城中村，目前已有很多定义，有从土地关系和形成原因角度的定义，如“所谓城中村是指在城市化快速推进过程中，城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，本文将其称为‘城中村’”。有从土地、户籍、社会关系角度的定义。如城中村现象是指从地域角度讲已被纳入城市范畴的局部地区，就其社会属性而言，却仍属于传统的‘农’村社区的矛盾现象，是一种特殊的社区。”有从产权和经营制度角度的定义，“‘城中村’是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。‘城中村’是城市化过程的产物，是一定发展阶段的特殊现象。”等等。（二）青岛“城中村”改造的概况青岛城中村改造项目自2007年大规模出让启动以来，已成为青岛改善城区土地供应的主力。2007年，侯家庄、麦坡、佛耳崖三个城中村改造项目揭开了青岛市2007年城中村改造和旧城改造的序幕。同年，青岛市确定了改造河西村、河崖村、大山村、孤山村、华光村等9片旧城区、9个城中村的工作目标，其中，当年的重点城中村改造项目“侯家庄”和“大山片区”已分别被外来大开发商绿城房地产和万科房地产竞标获得，而今已经变身为设施齐全、功能完善、环境优美的高品质现代化住宅小区，成为李沧东部和四方东部新城区的亮点项目。2008年，市内四区“两改”继续加码，年内计划实施旧城区和城中村改造项目达到24个，其中城中村改造是“大头”，规划建筑面积约为713.4万平方米，占全部“两改”规划建筑总面积的80%，而城中村改造的“重头”放在了李沧区。当年4月份，总投资65亿元的李沧区文昌阁社区、下王埠社区、尤家下河社区3个城中村改造项目正式开标，分别敲定东家，拉开了李沧区城中村改造的序幕，三地块占地面积高达255.825万平方米。其中，由金茂嘉业房地产开发有限公司开发的下王埠社区伟东幸福之城已于今年上半年开盘入市，另外两个城中村改造项目文昌阁社区蓝山湾和尤家下河社区和达和城也将在今年下半年进入市场。除此之外，李沧区春和景明等多个旧村改造项目也将在今年下半年开盘入市，另外加上嘉合电业80多万平方米的郑庄改造项目、亚建40万平方米的苏家改造项目、台湾良奕房地产公司签约投资8亿元对东兴村进行的改造项目，中南控股集团有限公司对大枣园、南岭旧村进行的改造项目，我市迎来“城中村”改造时代2009年以来，青岛市稳妥推进“城中村”规范改制工作，集体产权改革取得新的成果。目前，位于李沧区的十梅庵社区和于家下河社区顺利完成改制，村集体企业由一般的农工商公司改制为规范的股份有限公司。截至8月12日,共有23户“城中村”完成规范改制,处置经营性集体资产11亿元，涉及14519户家庭、村（居）民44019人，其中23213人成为股东。二、 城中村改造中房屋拆迁所面临的问题近年来，城市建设日新月异，拆迁规模不断扩大，但由于城中村拆迁工作情况复杂，政策性强，交织着政府行为和当事人之间的民事行为，牵涉到千家万户和千差万别的家庭利益。在城中村改造中房屋拆迁存在的相关问题：（一）“城中村”改造缺乏国家宏观政策的支持到目前为止,国家没有一部关于指导“城中村”改造的法规文件,除直辖市外也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导“城中村”改造的条目。目前“城中村”改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差,影响到“城中村”改造工作的顺利进行。另一方面,“城中村”改造总体进行缓慢,改造任务十分艰巨。相关部门在土地利用和征地拆迁中,建设与改造未能同步实施,而且责、权、利不配套,缺乏宏观指导性的体制