地方公共政策执行困境及其破解路径.pdfVIP

l亍政括／ 地方公共政簧执行困境及其破解路经 口李 静 [摘 要】一项公共政策往往需要多层级政府和多部门的合作才能完成 ，但 由于受到中央与地方政府各部 门间的利益 博弈、执行主体的素质和能力等因素的影响，一些政策执行时往往陷入替代执行、敷衍执行、僵化执行等困境。这既不利于 政策 目标的达成，又损害了政府公信力，更甚者还会激化新的社会矛盾。 “高位推动一层级性治理一多属性治理”的治理视 角可以解决以上执行困境，最终实现公共政策的有效执行。 关【键词】公共政策 执行 困境 层级性治理 多属性治理 政策执行是公共政策过程中的一个重要环节，它是 搞 “土政策”便是附加政策的典型写照。出于 “经济 实现公共政策预期 目标 、取得公共政策预期效果的关 人”的思考 ，在政策执行过程中，一些执行者会将 自身利 键。美国著名政策学家艾利莉曾说过：在“实现政策 目标 益捆绑在原有政策之上，打着 “灵活性与原则性相结合” 的过程中，方案的确定只占10％，而其余的90％取决于 的旗号在原政策中附加一些不恰当条款，使原政策的范 执行。”由此可见，公共政策执行的好坏直接关系公共政 围和 目标发生了改变，进而导致原政策被扩大化执行， 策目标实现与否。但公共政策执行是一个复杂的活动， 政策内容和 目标严重偏离 ，预期 目标不能实现，政策失 将公共政策转化为现实并非一个直线过程 ，公共政策从 去原有效力。 中央到地方或是在地方各部门间的协作往往经历政策 (三)损缺政策，选择性执行 细化或再规划。在这一过程中，因执行主体的利益博弈、 个别政策执行主体在公共政策执行过程 中会依据 政策执行环境、执行者的素质和能力以及配套的监督问 对 自身有利与否的标准对公共政策进行选择性执行。执 责机制等因素的影响，公共政策容易陷入被曲解甚至消 行主体在利益的驱使下偏 向选择执行政策中对 自己有 解的执行困境。如何破解公共政策在层级距离和横向协 利的部分，从而造成原有政策的缺损 ，突出表现为 “趋利 作中的执行困境，确保公共政策有效执行成为当下一个 避害”和 “断章取义”。这不仅使政策 目标难以实现，更甚 十分重要的课题。 者还会产生与政策初衷完全相悖的效果。 一 、 地方公共政策执行困境的表现 ． (四)照搬政策 ，僵化式执行 经济体制转轨逐渐形成了一些政府职能部门化、部 政策 内容只是原则性的、整体性的规定，具体的执 门职能权力化、权力部门利益化 、利益部 门私有化的格 行要看执行主体对政策内容的理解和领悟。因此，政策 局。在这种利益机制下，个别部 门 “上有政策 ，下有对 的执行情况易受政策执行者个人执行能力和对政策的 策”，“有令不行，有禁不止”执行乱象时有发生。再加上 领悟能力等因素的影响。如果政策执行者领悟能力较差 公共政策执行过程中有的执行主体 自身、执行环境以及 就无法吃透政策的精神 ，造成执行政策时灵活性与原则 执行对象等原因的影响，政策执行出现困境也就不足为 性不足，出现生搬硬套的情况。 奇了。公共政策执行困境归结起来有以下具体表现。 (五)敷衍政策，象征性执行 (一)曲解政策，替代式执行 敷衍政策、象征性执行就是将政策束之高阁，不认 在政策执行过程中，当一些地方或部门认为将要落实 真落实政策 ，只做表面文章。个别地方政府常常过分追 的政策对自身不利时，会利用政策内容的抽象性或借 口本 求表面数字化和执行的程序化，较少采取行之有效的措 地区或部门的特殊性而依据 自身的解释对政策进行完全 施来积极执行政策。对于需要多部门协作落实的政策， 性或部分性的替代式执行 ，这就是曲解政策 ，是替代式的 一 些部门也不愿多出一份力或多担一份责，时常观望其 执行。公共政策关乎公共利益，有时还涉及政策执行主体 他部门的行为，以此判断本部门的行动 。究其原因是由 利益，这是多方利益冲突博弈的结果。为了维护 自身利益 于监督和问责力度不足引起的，配套监督和问责机制的 偷梁换柱地执行导致原有政策内容被替换，政策目标落 不到位 ，造成一些地方政府或地方各部门的象征