构建面向新世纪社会福利制度的探索.docVIP

构建面向新世纪社会福利制度的探索 在新世纪到来之际，世界很多国家和国际社会为适应经济全球化、人口老龄化和社会发展的需要，反思过去的社会福利制度，为新世纪的社会政策定位。为适应国际国内形势的发展变化，江泽民同志提出了体制创新的要求。本文试就构建我国面向21世纪的社会福利制度加以探索。 一、问题的提起 新中国建立以来，根据当时实行的计划经济体制，城市职工的福利主要由单位提供，农民的福利主要由集体提供，国家主要负责救灾救济，优抚安置和城市“三无”老人、残疾人及孤儿的社会福利。改革开放以后，随着经济体制改革不断深化，社会主义市场经济体制逐步建立，作为社会安全网和减震器，本意为社会福利的社会保障工作引起了广泛的重视，1996年我国把社会保障体系的内涵界定为社会保险、救灾救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累。在此后的实际工作中，以建立“三条保障线”，实行“两个确保”为主要内容的社会保障工作，得到了强有力的加强。这对于配合经济转轨，促进社会稳定十分必要。但是，若从立足当前，面向长远，建立“统一、规范、完善”的制度层面分析，目前的社会保障制度还存在一些值得研究的问题。 1、概念定位不准确，制度体系不规范。从理论上讲， 社会保障在国际社会的政策研究中有相对固定的通行含义，原意为“社会安全”，通常指由国家或立法保证的旨在增加收入安全的制度安排，经常与社会保险通用。在我国学术界通常把社会保障定义为：是以立法形式出现的、以现金支付方式应付个人生活不测的社会保护措施。因此，社会保障包容不了社会福利。社会福利制度是指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排，因而社会福利的含义则宽泛和含混得多，包含着社会保障和社会救助。这在国外通行做法和《新大不列颠百科全书》解释，以及我国一些词典、专家论证中，都可以得到证实。我国则把社会福利作为社会保障的一部分，用小概念涵盖大概念，颠倒了逻辑关系，使理论界和实际工作者包括一些政府文件，经常不得不把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，存在着权利错位、管理真空、转换空档、结构脱节等现象。 从实践上看，由于社会保障包容不了社会福利等项工作，在实际工作中，社会保障基本上等同于社会保险。比如，我国当前高度重视社会保障工作，提出的建立“统一、规范、完善的社会保障体系”的内容，基本上是社会保险。这在当前的形势下，突出重点确有其必要。问题是作为一项制度建设，既不覆盖广大的农村，也没有突出老年人、残疾人等特殊困难群体，因此很难称得上“统一、规范、完善”。这进一步证明了用“社会保障”涵盖“社会福利”的局限性。 2、覆盖范围不全面，社会政策不平衡。 我国现行社会保障制度建设主要是围绕“三条保障线”进行的，即社会基本养老保险制度；下岗职工基本生活保障和失业保险制度；城市居民最低生活保障制度。三项制度基本上注重的是体制内成员，没有完全覆盖体制外成员，特别是忽视了广大农民。这在经济转轨、国有企业转制的情况下，是可以理解的。同时，在我国还处于城乡二元经济结构的情况下，城乡的保障目标、保障方式、保障水平也应当有所区别。但作为一项制度的建设，应该考虑到当前和长远，考虑到全体社会成员的整体利益和社会政策的相对平衡。在建国后相当长的时间里，国家通过工农业产品价格“剪刀差”剪掉农民大量资金，用于发展工业和城市建设。在农民长期作出巨大牺牲，当前农民收入增长缓慢，相当广大的农村仍然处于十分贫困落后的情况下，社会保障如在制度设计上不兼顾农民，不根据农村的实际情况建立相应的保障体系，不仅客观上会造成“保富不保贫”，加重中国二元经济的分化程度，使城乡差别加大，而且也与全国统一的市场体系建 设不相适应。 3、政府责任太集中，社会动员不充分。 从国际社会福利发展潮流看，当今国际范围内“多元福利”的主张日益深入人心，逐步从“普遍性原则”（人人都有权利享受国家福利）向“定向原则”（又称选择性原则或补缺原则）过渡，即国家只救济最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，要求人们为自己的养老、医疗承担更多的责任；主张国家支持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人作出贡献。而我国目前行将建立的社会保障体系，过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，现已出现企业依赖政府，地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够；过分强调保障金的给付，忽视社会福利服务的提供。因此很难应对社会发展和老龄化带来的巨大社会福利需求。仅以养老保险为例：我国现行的是社会统筹与个人帐户相结合的部分积累式的基本养老保险制度，由于现在个人帐户的资金用于支付离退休人员养老金，使个人帐户变成“空帐”，使现行制度仍是现收现付模式。