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关于行政复议前置制度几个问题的看法陈英容 ?[8] 　　值得欣喜的是，我国立法机关也认识到了复议前置制度存在的弊端，在法律修改过程中，对原有的一些复议前置规定作了修改。如2002年4月18日修改后的《进出口商品检验法》第二十九条规定：“当事人对商检机构、国家商检部门作出的复验结论不服或者对商检机构作出的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。”据此，对商检机构、国家商检部门作出的复验结论不服或者对商检机构作出的处罚决定不服的，不再属于复议前置的情形。又如，原《治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，应向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，才可以向当地人民法院提起诉讼。”但2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”亦取消了复议前置程序。 　　（二）复议前置制度只能由法律规定，不宜由行政法规、地方性法规作出规定。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据该规定，法律、行政法规、地方性法规都可以就复议前置作出规定。笔者认为，根据《立法法》的规定，行政法规、地方性法规不能规定复议前置。主要理由：1.2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》第八条第（九）项规定：诉讼和仲裁制度，只能制定法律，即属于全国人大及其常委会的专属立法。复议前置制度实际上是对相对人行政诉讼权利的限制，涉及诉讼制度，只能由法律规定。《行政诉讼法》经七届全国人大二次会议于1989年4月4日通过，按照后法优于前法的原则，应当适用《立法法》的规定。因此，行政法规、地方性法规规定复议前置制度，违反了《立法法》的规定，不但《立法法》出台后不能就此作出规定，之前已有的规定应当进行清理或停止适用。2.行政法规是国务院制定的，作为行政机关，只能就行政职权内的具体事项作出规定，而复议前置的规定，涉及相对人的诉讼权利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由国务院作出复议前置的规定，就属于行政权的不当扩张，有干涉司法权之嫌。3.诉讼制度具有全国统一性，地方性法规是各地有立法权的人大及其常委会制定的，其效力范围只及于本行政区域，具有地域性特征，如果允许地方性法规设置复议前置制度，无疑使各地具有不同的诉讼规则，不利于国家法制的统一，也不利于国内统一市场规则、争议规则的形成。 　　（三）复议前置制度范围应当严格限定，待条件成熟时逐步取消。在取消之前，对复议前置制度的规定应当明确、具体，有可操作性。法律规定属于行政复议前置的，行政机关在作出具体行政行为时，应当明确告知当事人该具体行政行为依法属于行政复议前置的情况，若行政机关未予以告知的，应当允许当事人自由选择救济途径。这可以方便老百姓行使救济权利，切实维护自身合法权益；如前述案例，连法院等专业人士有时都搞不清哪些情形属于复议前置，更不能因为普通老百姓不懂得该项制度，而使其丧失行政救济的权利。 　　 　　（作者单位：省政府法制办行政复议处） 　　 　　 　　-------------------------------------------------------------------------------- 　　参考资料： 　　[1] 方桂梅、朱小元：《土地权属争议案不应实行行政复议前置》，中国政府法制信息网。 　　[2] 张越：《行政复议法学》，中国法制出版社，2007，第504页。 　　[3] 方桂梅、朱小元：《土地权属争议案不应实行行政复议前置》，中国政府法制信息网。 　　[4] 李煜兴、谈玲：《行政复议与行政诉讼衔接关系的实定法探析》，载于《湖北社会法学》2006年第2期。 　　[5] 樊圣军：《我国行政案件复议前置初探》，载于《江西行政学院学报》2006年第2期。 　　[6] 袁曙宏、赵永伟：《行政复议制度的发展》，中国大学生网，http: ∥。 　　[7] 曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社，1998，第200页。 　　[8]曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社，1998，第454页