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上海自贸区背景下的 地方金融监管法律问题研究 陈颖健+ 导言 金融监管体制是指金融监管权力的集权和分权的制度安排，选择一个什么样的金融监管体制对 于提高金融活动的效率具有非常重要的意义。具体而言，金融监管体制可分为横向层面以及纵向层 面的集权与分权。我国目前的金融监管体制在横向层面上表现为分业监管基础上的协调机制。[-】在纵 向层面上则体现为金融监管权高度集中在中央政府，地方政府基本不具有金融监管权。近年来，随着 我国金融业的发展，中央高度集权的金融监管机制则受到了金融多样化和地方化趋势的挑战。在多 层次金融机构体系的逐步建成完善，地方金融机构日益发展壮大的背景下，中国现有以中央垂直监 管为主的监管体系导致了中央和地方政府部门对于地方金融机构监管权责不清，“一行三会”派出机 构监管资源短缺，地方政府注重准入审批、忽视行为和风险监管等问题。在这种情况下，如何明晰中 央与地方在金融监管上的职责，发挥中央金融监管部门的指导和协调作用，适当下放部分金融监管 权和政策制定权，从而充分调动地方政府的积极性，成为在全局的金融体系稳定与局部的金融市场 活力达成平衡的关键。闭《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次以文件的形式明确 要求界定在金融监管和风险处置领域中央和地方的职责，该《决定》提出要落实金融监管改革措施和 稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。对地方金融监管法律 制度的探索也是中国(上海)自由贸易区金融改革试点的重要内容。《中国人民银行关于金融支持中 国(上海)自由贸易试验区建设的意见》第二十七条赋予了上海市人民政府对区内非金融机构监督管 理的权力。[31自贸区应当在地方金融监管法律制度建设方面积极探索，形成有效的制度安排，实现可 复制、可推广的预期效果。 明晰中央与地方在金融监管上的职责，究其实质就是明确金融监管权在中央政府和地方政府 +上海政法学院经济法学院副院长、副教授，法学博士。 [1】分业监管的横向机制受到了金融业务混业趋势的挑战，因此2013年8月15日，国务院正式同意建立央行牵头 的“金融监管协调部际联席会议制度”，并授权该会议作为我国货币政策、金融监管政策、法律法规之间的协调机制，同 时也作为“交叉性金融产品、跨市场金融创新”的协调机制，并在这个机制下实现“金融信息共享和金融业综合统计体 Et访问。 系的协调”。http：／／www．gov．en／zwgld2013—08，20／contenL2470225．htm，2013年12月20 【2】巴曙松：《以明确权责边界为主线推进金融监管体系改革》，《中国经济时报))2013年6月18日。 【3]《中国人民银行关于金融支持中国(上海)只有贸易试验区建设的意见》第二十七条“上海市人民政府可通过建 立试验区综合信息监管平台，对区内非金融机构进行监督管理。可按年度对区内非金融机构进行评估，并根据评估结 果对区内非金融机构实施分类管理。” 190 之间的分权。金融监管权是一种特殊的公共权力，虽然与一般行政管理相比，金融监管具有一定的 特殊性，但是其在本质上是一种公共权力。141因此金融监管权的纵向划分问题，归根到底就是国家 权力在中央和地方的分权问题。对于中央和地方的分权问题必须十分慎重，自1949年以来，中央 与地方的关系出现了权力几上几下，一统就死，一放就乱的循环轨迹。【5】缺乏有效的法律制度安排， 盲目地授予地方政府金融监管权，就极有可能导致区域性金融风险，最终走上一统就死，一放就乱 的老路。因此有必要对地方金融监管法律制度做出系统的理论探讨。本文第一部分介绍了中央集 中的统一金融监管体系的形成背景和内容。第二部分则对这一监管体系作出评价。第三部分探讨 这一体系当前面临的挑战和存在的问题。第四部分就重塑我国金融监管纵向分权法律制度提出建 议。 一、我国中央集中的统一金融监管体制建立的历史考察 当前我国的金融监管体制可以概括为纵向上中央集中金融监管权，在横向上中国人民银行与银 监会、证监会和保监会三会之间共享监管权。中央集中金融监管权具体表现为一行三会采用实体性 垂直管理的模式，即金融监管部门自上而下组成独立的垂直管理体系，依法独立实施金融监管，不受 地方政府的干涉。地方政府无金融监管权，也不设金融监管部门。这一体制的形成是上世纪90年代