中国应对气候变化PPP融资模式的初步设计.docVIP

中国应对气候变化PPP融资模式的初步设计 　　减缓、适应、资金和技术是全球应对气候变化的四大议题，而减缓、适应和技术都离不开资金的有效落实。目前，发展中国家应对气候变化的资金供需矛盾十分突出。中国作为最大的发展中国家和最大的碳排放国，如何发挥好财税政策杠杆作用，拓宽应对气候变化多元化资金来源渠道，是履行碳减排庄严承诺的重要财力保证。公私合作伙伴（Public Private Partnership，简称PPP）不仅仅是一种政府与私营部门风险共担、收益共享的融资手段，更是一种政府职能转移、项目管理创新的经营模式。“十二五”期间，按照“建设生态文明”总体要求，在总结外国PPP融资促进低碳发展经验基础上，着眼于改革清洁发展机制 （Clean Development Mechanism，简称CDM）基金的可操作性，发挥财政性资金的杠杆作用，着力探索“构建一套制度、成立一个机构、建立一支基金、组建一家银行、完善一个市场、健全一个考评体系”的PPP气候融资体制机制。 　　一、构建PPP气候融资管理制度框架 　　应对气候变化作为我国转变经济发展方式的战略选择，应该立足长远和全局，从国家发展的宏观角度制定政策。当前，我国虽出台了一些节能减排的行业总体规划，但对于CDM框架下开展PPP气候融资仍缺乏深度的顶层设计。一是酝酿拟定《应对气候变化PPP融资法》。学习借鉴欧美国家气候立法做法，在广泛调查研究的基础上，首先从应对气候变化的办法、制度、细则、条例开始，经过实践运行最终上升到专门法律。明确政府与市场的职责，有效约束地方政府发展经济的短期行为，减少气候融资政策波动对“转方式、调结构”造成的冲击，提振发展低碳、节能、环保产业的信心，也向国内民众和国际社会展现我国坚定走绿色发展的决心。二是健全完善《CDM基金管理办法》。按照《预算法》相关规定，探讨将CDM基金收入纳入一般预算或政府性基金预算管理，扩大政府性PPP气候融资“种子基金”财力规模，在政府预算收支科目中增列“CDM基金收入”、“CDM基金支出”、“CDM赠款收入”、“CDM赠款支出”“类”级科目和明细科目，研究制定CDM基金收支、有偿使用收支的《财务规则》、《会计准则》。同时，调整国家发展改革委现行项目资金分配管理职能，将CDM基金、气候赠款等预算收入、预算支出、预算执行、项目决算、绩效考评等职能全部划归财政部。三是建立PPP气候融资税收政策体系。在企业总税负基本不变的情况下，通过调整税收结构，建立健全PPP气候融资税收激励政策体系。如果政府开征环境税，通过环境因素经济化计量环境成本，实现环境目标对企业利润目标的约束。通过税收对企事业单位的环境绩效进行评判，在此基础上奖优罚劣，督促企业追求绿色利润。在开征环境税过程中，对采用清洁生产工艺和技术的企业给予税收优惠。对研发清洁生产技术、提供清洁生产工艺和设备、生产清洁产品的企业所得税减按15%征收，调动企业参与PPP项目，进行PPP项目建设、改造的积极性。 　　二、成立PPP气候融资专门管理机构 　　结合新一轮国家机构改革，在国务院成立专门PPP融资管理机构，如PPP专业委员会或PPP推进办公室，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PPP推进机构和行业组织共同构成的PPP项目运作管理模式。下设立PPP融资项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用改革后的行业部委属下的具有相应专业知识（比如交通、水利、住建、环保等）的技术咨询机构， 满足PPP融资模式在各行业的应用需求，彻底改变当前气候融资缺乏统一归口管理的局面，清晰划分各部门职责，协调各方面行动，提高决策的效力和执行力。具体考虑在国务院下设专门的PPP气候融资领导和推广机构，隶属于财政部，如PPP气候融资管理委员会或PPP气候融资推进办公室，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PPP气候融资推进机构和行业组织共同构成的PPP气候融资项目运作管理模式。一方面，赋予该机构具体职能。负责对PPP气候融资的推进和改革进行政策建言；对中央、地方政府的PPP气候融资项目进行项目入库管理，对项目立项前的可行性调查、中期监管及事后绩效评价，并适时公布，政府据此决定是否对该项目提供财政补贴；在监督、检查过程中，收集项目实施状况及服务质量的相关信息，判断PPP气候融资项目实施与合同规定有无背离；对中央、地方政府PPP气候融资项目管理人员进行培训；定期与国际上PPP气候融资模式较发达的国家和地区进行交流研讨；指导社会上PPP气候融资专业咨询机构行业的规范和发展等。另一方面，理顺和廓清相关部门职能。国家发改委气候变化司是应对气候变化的宏观管理部门，应负责气候融资的宏观政策制定和归口管理，包括PPP气候融资项目预可研、审批、核准、审查与管理；财政部和地方财政机构应作为统一的政府外债、国际赠贷款及国内财政资