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全面深化改革怎样从顶层到基层 　　编者的话：本刊2013年11月（上）、12月（上）先后推出的“现代治理体系之思”专题策划，赵树凯、张占斌、丁元竹、田国强等学人从政府治理、经济发展方式转型、法治建设、社会体制改革、公共服务创新等角度进行了深入阐析。本期，我们又约请了三位著名学者，从各自的研究领域对此议题作进一步探讨。敬请读者垂注。 　　【摘要】党的十八大和十八届三中全会做出了一系列“顶层设计”，为中国下一步改革做了总体部署。但像中国这样的超大规模的国家，“顶层设计”不可能解决具体的问题，中央很难出台全国统一的政策。中央做出部署以后，需要地方根据中央的精神和原则及导向，地方政府制定具体政策，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新，落实中央的“顶层设计”。可以说，改革攻坚期中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。 　　【关键词】顶层设计 中央政府 地方政府 央地关系 超大规模国家 　　【中图分类号】 F207 【文献标识码】A 　　2014年政府工作报告中谈到如何深化改革时，提出“要从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起。”这表明中国的改革进程显现出“倒逼”机制。长期累积起来的那些民众反映强烈，对经济社会严重的问题，到了不改不行的关头，政府面临巨大的决策压力。由于有些问题涉及根本性的制度调整或政策的重大改变，所以社会一再呼吁中国的改革与发展亟需“顶层设计”。 　　党的十八大和十八届三中全会做出了一系列“顶层设计”，为中国下一步改革做了总体部署。但是，像中国这样的超大规模的国家，“顶层设计”不可能解决所有现实中的具体问题，很难制定形式上整齐划一、又充分结合各地实际情况的政策。中央做出部署以后，需要各地根据中央的精神、原则及导向，地方政府制定具体政策和实施方案，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新，落实中央的“顶层设计”。可以说，改革攻坚期中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。 　　顶层设计和推动的制度根源 　　近一个时期以来，“顶层设计”成为中国的政治“热词”。党的十八大之后，中央果断决策，一系列深化改革的重大举措陆续出台，直指那些严重影响经济社会健康稳定发展的重大问题，在端正党风和政风、提高行政效率、改善民生、促进社会公平等方面取得明显效果，大大提振了民心。这些“顶层设计”之所以能够迅速发挥作用，除了其针对的是长期以来导致各种经济社会矛盾的重要问题之外，还在于充分利用了中国政策执行过程中“顶层推动”的机制。在现行政治体制下，重大的政策都是由中央制定，按照党政系统自上而下贯彻执行的，“顶层”一旦推动，通常会产生“牵一发而动全身”的效果。 　　“顶层推动”的有效性源自中国的政治体制。中国是单一制国家，政治权、行政权、财政权源自中央，除了特区和自治区，地方没有政治权。地方有部分行政权，但全部来自中央的授权。财政权中央和地方有分享，也有共享，但如何分享和共享由中央规定。“只要是单一制国家，地方政府的权力就一律来源于中央的授予。”①在这种集权的体制下，地方政府向中央政府负责，中央以下的地方政府逐级向上负责。地方政府的主要官员由中央任命，下级政府的主要官员由上级政府任命。“在中央与省级政府、上级地方政府与下级地方政府间实行地方服从中央，下级服从上级的原则”。②与世界上众多的联邦制国家相比，中国政治权力运行效能更高，便于迅速决策，具有快速执行国家意志的能力，属于“动员型”体制。“顶层推动”利用了中国集权体制的优势，是有效的政策制定和执行方式。 　　中国的大多数地方政府没有实行地方自治，地方自治只存在于两个政治特区：香港和澳门，它们的自治权来自专门的立法，与其他地方政府的政治权限不同。中国的民族区域自治也限于特定少数民族地区，其自治权也限于特定范围。与实行地方自治的国家相比，中国的中央政府对地方的控制程度更强，便于国家战略的推进和国家政策的执行。如果中央决定强力推动某项决策，就势必会得到迅速贯彻。改革攻坚期的“顶层推动”恰是因为中央的重大决心而获得巨大的“势能”，能够迅速推动中央部署的重大改革。 　　这样一套党政系统在进行国家治理的同时，也承担着利益表达和利益综合的功能。党政机构遍布各个行政层次、各个地方，既是政令的执行系统，也是信息的搜集和反馈系统。党和政府也是唯一能够最终解决民众问题的机构。民众利益诉求是党和政府的最终目的，另一方面，民众的大部分诉求和期待也只能由党和政府来满足。因此，民众对党和政府存在高度的依赖关系。由于党和政府既是利益表达和综合机制中的一部分，也是利益集结机制的组织者和管理者，党和政府因此能够直接察觉到民众的各种利益要求和不满，并采取各种措施满足民众的要求，缓解民众的抱怨，从而最大限度