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地方政府创新的机理及范式研究 　　[摘要]新型城镇化是当前研究社会问题的大背景。传统地方政府创新实践的局限性和新型城镇化对地方政府创新的新要求是创新机理所在。新型城镇化背景下地方政府创新具有整体性治理理念和系统性协同创新思维，而全面创新管理范式正好具备这两大特征，二者具有高度契合性。基于全面创新管理范式，新型城镇化背景下地方政府创新则围绕着整体性治理的理念，立足于全要素创新、全时空创新和全员创新三个层次创新，以及全面协同网络的构建，形成时时创新、处处创新、人人创新的局面。 　　[关键词]新型城镇化；地方政府创新；全面创新管理；整体性治理 　　中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008410X（2014 　　一、引言 　　西蒙?库兹涅茨曾指出，“随着经济增长，经济结构会发生巨大变化，这种变化最重要的是工业化过程和城市化过程”[1]（P1），因而，城镇化（也称城市化）一直被认为是一国或地区经济增长、走向现代化的必经之路，并且很多西方发达国家已纷纷完成城市化进程。在我国，长期依赖人口红利的经济增长模式已逐步凸显颓势，寻求新的改革红利迫在眉睫，而新型城镇化有望成为推动经济增长的新引擎。党的十八大召开以来，新一届政府对城镇化的定位更是上升到国家经济改革战略，如十八大报告中提及城镇化多达七次，李克强近一年在多个场合以多种形式阐述“城镇化”相关观点达十几次之多。斯蒂格利茨也曾预言，中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展两大课题之一。毫无疑问，在未来很长一段时间，新型城镇化将成为研究我国社会问题的最大背景。新型城镇化不同于传统运动式城镇化，是对传统城镇化的扬弃，是发展方式由粗放型向集约型转变的过程，是涉及人口、经济、社会、资源、环境协调发展的复杂性系统工程。这些都对新型城镇化进程推进的最重要主体――地方政府提出了新的要求，地方政府改革与创新势在必行。与此同时，政府变革和创新一直被认为是推动政府改进公共管理和公共服务并提升政府绩效的重要手段之一，并在“新公共管理运动”①和“重塑政府”②浪潮以来得到进一步的强化和重视。而传统地方政府创新实践多为短期应急性创新，显然难以适应新型城镇化要求和政府改革目的。因而，立足于新型城镇化的背景，深入分析地方政府创新的机理，借助一定创新范式研究地方政府创新显得尤为重要。 　　二、新型城镇化背景下地方政府创新的机理分析 　　“政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，政府创新过程是一个持续不断对政府公共部门进行改革和完善的过程”[2]（P1）。而地方政府创新则是政府创新的一种，指的是地方政府为提高行政效率和增进公共利益而进行的新方法、新模式等方面的创造性改革，体现了政府角色重塑和业务流程再造。所谓机理是指在一定的系统结构中，各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。新型城镇化背景下地方政府创新的机理分析是指在新型城镇化背景下，分析地方政府创新系统机构中各要素内在工作方式以及诸要素之间相互联系、相互作用的运行规则和原理，旨在解释地方政府创新的必要性和可行性，主要体现在两方面：一是内生机理，传统地方政府创新实践的局限性，正面回应了传统地方政府创新的成效较低的原因；二是外生机理，新型城镇化背景下地方政府创新的新要求，指出了创新面临的新环境，为创新范式的寻求奠定了基础。 　　（一）内生机理：传统地方政府创新实践的局限性 　　在分析传统地方政府创新实践的局限性之前，有必要先对相关实践的内容及类型进行梳理。一是理念和价值层面的创新，主要体现在对地方政府管理和服务的理念及价值方面的创新，如杭州市“开放式决策”、焦作市“三级服务型政府”等理念和价值创新。二是体制层面的创新，主要体现在政府结构、功能等方面的创新，如深圳社会组织登记管理体制改革、南京市白下区淮海街道管理体制改革等。三是人员层面的创新，旨在通过建立一种合理的动态人力资源竞争、考核、激励机制，实现政府工作人员行政能力的不断提升和发展，如深圳、吉林、湖北随州等地实施的政府雇员制等。四是技术层面的创新，主要侧重于电子政务应用和电子化政府建设等技术方面，如成都双流县“大调解”数字化工作平台建设，佛山社区警务E超市等。 　　不可否认的是，一些创新实践取得了不错成效，但从长期看，其成效大打折扣，存在较大的改进空间。究其原因在于，传统地方政府创新实践活动存在一定的局限性。一是创新内容是某方面或某层次的局部性创新，破坏了协同创新网络。在很长一段时间内，创新只是地方政府改革活动中很小的一部分，地位也不明确，因而并没有受到应有的重视。创新内容主要集中在体制、人员、技术等层面，体现为一种局部性创新，破坏了协同创新网络，使得创新成效大打折扣。二是创新方式是运动式的，不易发挥创