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促进资源型城市转型和结构调整税收政策研究 ——以江西省萍乡市为例 刘 琼 李江宁 谭玉秋 一、引言 资源型城市是伴随资源的开发而兴起的城市，长期以来资源型城市为我国经济与社会发展做出了巨大贡献，但是资源的不可再生性决定了资源型城市必须进行经济转型。税收是政府优化资源配置的重要手段，研究并制定适用于资源型城市经济转型的税收政策，对于促进资源型城市可持续发展具有重要意义。 资源型城市经济转型是指将城市主导产业由现存的不可再生自然资源的开采和加工的产业转向其它产业，使城市发展摆脱对原资源性产业的依赖，从而规避衰败，实现城市的可持续发展。资源型城市经济转型系统与税收政策存在着内在的联系，它们之间通过政府、企业和个人之间的活动相互作用。政府是转型的支持系统和动力系统的重要主体，政府通过制定税收政策影响企业和个人的经济活动，从而弱化和消除原因系统中不利于资源型城市可持续发展的现象，达到推动资源型城市经济转型。其中，税收政策是联系整个资源型城市经济转型各主体，并影响到最终转型效果的重要措施。因此，健全和完善税收政策是资源型城市经济转型的关键途径。 历史上萍乡煤炭资源丰富，属全国60座典型资源型城市之一。2008年国务院确定其为全国12个资源衰退型城市和地区之一。为推进全国资源城市可持续发展，2013年国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划（2013~2020年）》，将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4种类型，萍乡市被确认为资源衰退型城市。本文在分析萍乡城市转型和结构调整的基础上，期待探索出促进资源衰退型城市转型和结构调整的税收政策支持，为萍乡市乃至资源型城市群体成功转型提供税收政策参考。 二、萍乡城市转型和结构调整面临的问题 江西省萍乡市被誉为“江南煤都”，是一座因煤而设，因煤而兴的城市。但是，在经过百余年的开采后，今天萍乡的煤炭资源开始进入严重枯竭期。据相关统计资料显示，由于煤炭资源的枯竭，萍乡的煤矿企业已由过去的1116家锐减为126家，且开采规模越来越小，年产量由1994年的1600万吨逐年下降，到目前已经不到800万吨。近10年来，由于煤炭资源枯竭等原因已经关闭煤矿984家，煤炭采掘业产值已经下降到全市工业总产值的7.2%，2008年萍乡被认定为国家首批资源枯竭型城市转型试点城市。 （一）产业结构布局不合理，产业转型困难 历史的萍乡建设主要以煤炭开发为核心，产业结构问题十分突出，从表1中可看出产业结构单一，近10年萍乡以第二产业为主，且其比重远高于第一、第三产业总和，具有典型的资源衰退型城市产业构成特点。截至2012年，在三次产业中，以资源工业为主的第二产业都超常规发展，所占比重达到60%左右，个别年份甚至高达65%以上。萍乡经济、财政严重依赖资源型产业，主要是围绕煤炭的开发利用形成的煤炭采选、煤化工、冶金、陶瓷、水泥等产业，第一产业、加工业、服务业极为脆弱，接续替代产业尚未形成。同时，由于萍乡在未来10—15年后就会因煤炭资源衰退而造成大批矿井报废或关闭，大多数煤炭企业将不复存在，萍乡以资源型企业为支柱的产业经济在不久的未来将走向严重衰退。 很长一段时期内，萍乡受国家实行的“资源无价、矿产品低价、加工产品高价”政策影响，长期处于“吃资源”的状况，城市经济结构自身调整的弹性很小，难以形成综合发展能力。如果一个地区的经济过度依赖于某一具体资源，必将为本地区经济发展埋下巨大隐患；如果这种特殊的资源优势一旦衰减或消失，该地区的经济发展必然面临严重的危机，对资源型城市的可持续发展非常不利。 表 1 萍乡市三大产业产值及比重 年份 GDP（亿元） 第一产业（亿元） 第二产业（亿元） 第三产业（亿元） 第一产业比重(%) 第二产业比重(%) 第三产业比重(%) 2003 142.86 16.16 83.95 42.75 11.3 58.8 29.9 2004 190.93 24.01 108.1 58.82 12.6 56.6 30.8 2005 228.1 25.69 131.71 70.71 11.3 57.7 31 2006 265.49 26.24 158.35 80.9 9.9 59.6 30.5 2007 316.28 28.73 193.28 94.27 9.1 61.1 29.8 2008 388.57 32.96 242.91 112.7 8.5 62.5 29 2009 421.49 36.85 259.8 124.84 8.8 61.6 29.6 2010 520.39 42.32 329.46 148.61 8.1 63.3 28.6 2011 658.15 48.97 433.44 175.74 7.4 65.9 26.7 2012 733.06