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中国渐进式改革与试点策略：海外文献的观点 刘孟俊瞿宛文+ 中华经济研究院 第一节前言 过去30年，中国达成平均约9％的经济成长，国民生活水平也有大幅的进步(World Bank，1997；2001)。面对大规模经济转型带来的巨大挑战，中国不仅避免体制瓦解的风 险，亦突显出极高的制度创新能力。中国的制度结构普遍存在不确定性，但却允许用不 同的方式进行试验，来克服长期存在的经济发展障碍，并在应对新的挑战时同时掌握开 放带来的机会。 近30年，中国大陆所进行的改革开放蓝图并不完整甚至模糊，但从中央到地方却 能一致且有效率地采用类似实验的模式进行渐进式政策变革。这种渐进式改革 (piecemealreform)的模式下，推动的速度和施行的程度将就政策领域(例如，社会福利， 金融，农业或产业体系等)、影响程度与地方不同而有差异(Lin，2003)。有些政策改革 是由地方发动而非源于中央，主要原因是若由中央亲自执行，将遭遇相当大的阻碍；纵 然政策改革具有成效，要进一步推动政策扩散于其它地区，其速度也相当迟缓。 对于中国式的政策试验的理论解释，Heilmann(2008a)归纳整理大致可分为三类： 首先，将政策试验视为特殊政经体制下的产物，以致于部分地区和部门可先行试验，而 实现渐进改革；第二种解释是地区行政分权和争取管辖权的结果。第三种解释为政策试 验是为扩大改革的效益，避免意识形态争论、杜绝派系斗争而有的次优选择。然而，这 三种的解释方式并非相互排斥，将有助于我们深刻了解具有中国风格的政策学习模式 (policylearningprocess)。 经济发展理论长期对制度演变或政策改革所累积的研究成果，有助我们理解不同制 度安排对于经济发展的影响。然而，相关研究却较少响应一个关键性问题，即在一经济 体制内，面对巨大的制度惯性和改革的阻力，在不引进外部现成的改革方案下，强调如 +作者感谢李仪安小姐’j邱桢琦先生协助文献整理。 110 新与政策变革是所有新兴工业国家中表现最为积极的，特别是在经济政策的变革历程应 可提供重要的经验。 过去三十年，中国面对大规模经济转型带来的巨大挑战，同时避免了转型过程中体 under 定过程，即f层级试验(experimentationhierarchy)j。尽管在中国大陆从不缺少宏 伟的中央规划和技术官僚在制定现代化方案的能耐，但往往形成为国家政策之前，均能 有效地运用中央与地方合作的层级试验，基本上可产生良好的效果。 为了了解中国改革实施模式和地区扩散模式，本文使用海外文献分析的个案，突出 巾国大陆在进行各种不同的试验性政策时，执行的原则、在甚么情况下、并由谁来执行 试点计划。以下文章分为四节。第二节中，我们整理海外文献概述中国大陆的政策改革 历史，检视改革开放后政策试验的机制，与中国大陆风格的渐进式改革，尤其聚焦于试 点计划的流程：第三节则是从四种不同的试点计划，来调查中国的试验性改革模式与动 态。第四节为本文结论，同时分析影响试点政策成败的影响因素。 第二节 中国风格的渐进式改革：试点计划 中国大陆试点改革的历史条件 中国大陆的改革开放政策发韧于1970年代后期，往后的三十年间中国的城乡两部 门皆取得快速经济成长的成就。自1994年开始，中国采取f双轨(dualtrack)J改革模 式，恢复市场经济体系(Qian，1999)。透过各种试点计划(pilotprojects)促进制度变革， 其经验也成为其它地区改革的部分基础。 中国大陆改革开放之前，分别在1958年与1970年有两次权力下放地方的经验，对 于往后体系改革的模式有显著的影响。历次的权力下放不仅提升地方的自治权限并在决 策上扮演更独立的角色，同时，也给予地方参与经济决策制订与资源分配的空问。 在1958年『大跃进J时期，为促成高经济成长率，并以追赶上西方世界为目标， 加速工业化并将国家分成七个协作区(cooperativeregions)，中央与地方的关系开始有了 重要的变化(Qian，1999)。为能使地方善用其自身的资源藉以发展更完整的产业结构， 中央授予地方更大的裁量权，并将许多国有企业大量转让给地方所有。透过这一波的移