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我国住房保障体系的建立及其基本评价文章作者：任兴洲　作者单位：国务院发展研究中心 　文章出处： 《中国经济时报》 自1998年我国住房制度改革取得重大突破以来，我国住房市场取得了较快发展，住房保障制度逐步建立，具有中国特色的住房保障体系逐步形成。总体来看，住房保障经历了从改革初期的覆盖面较大阶段，到相对较弱阶段，到2007年后有明显加强。从“十二五”规划期开始，集中的、大规模的保障性安居工程投入建设，包括廉租房、经济适用房、限价房、公租房、租金补贴等多种方式的住房保障体系已经形成，且覆盖面明显加大。这也反映了各级政府对住房保障的认识不断深化，制度建设取得显著进展。 住房保障制度是指我国住房制度改革以来，国家依据相关法律或政策规定，通过运用政府财力或其他方式以及动员社会力量参与，为无能力完全依靠市场解决住房的城镇居民家庭提供适当的住房救济或援助，解决他们的基本居住问题，实现“住有所居”的一种制度安排。我国住房保障制度是伴随住房制度全面改革进程逐步建立和形成的。自1998年住房制度全面改革以来，我国住房保障制度的建立经历了不同阶段。 住房制度改革的初期设计（1998-2003年） ——初期的制度设计 我国的住房制度改革始于1979年，先后通过公房出售、提租补贴等试点逐步推行住房的商品化。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发【1998】23号） （简称“通知”）的发布实施，标志着我国住房制度改革的重大突破。《通知》明确了城镇住房制度改革的目标，即停止住房福利分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。 《通知》中明确提出：“对最低收人家庭由政府或单位提供廉租住房，中低收人家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。这一制度设计实际上已经确立了以廉租住房和经济适用住房覆盖绝大多数城镇居民家庭的住房制度框架。依据当时的城镇居民收入分类状况，中等收入及以下家庭占到全部家庭的80％左右。由此可见，这一制度设计的保障特点非常突出、目标也很明确，就是重点发展廉租住房和经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。 为配合多层次的住房供应体系，当时还出台了住房金融政策，即职工购房资金来源包括职工工资、住房公积金和个人住房贷款，以及由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等，从而形成了政策相互配套的住房改革制度体系。至此，面向低收入居民的廉租住房制度、面向中低收入居民的经济适用房制度，以及面向城镇职工的以个人强制储蓄和单位、政府补贴为主要内容的住房公积金制度初步建立。 ——初期住房保障制度设计的主要背景 住房制度全面改革初期制度设计的主要背景有： 一是1998年住房改革全面推进，是一次重大的制度转轨，即从福利实物分配住房向住房货币化和发展住房市场转变。同时，由于住房市场刚刚发育，居民的购房观念、对住房市场的认识都还需要时间，以经济适用住房等带有一定保障性质的住房供应为主，且覆盖绝大多数家庭的制度设计有利于实现改革的平稳进行。 二是当时城镇居民的收入水平还比较低，完全在市场上购买商品住房对大多数家庭而言并不现实。以政府土地划拨和价格管控为特点的经济适用住房供应为主，使大多数中等收入以下家庭借助公积金和银行贷款的支持能够实现购买，使改革得以向前推进。 三是1998年之前不断进行的住房改革探索和各种试点已经为住房制度设计积累了实践经验。例如，在1994年7月国务院发布的 《关于深化城镇住房制度改革的决定》中，就已经提出了建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。1991年，上海市政府借鉴新加坡的经验已经推出了住房公积金制度，旨在解决居民住房消费资金稳定和长期来源，并随之在全国逐步推广。这些探索和试点为1998年的改革和住房保障制度初期设计奠定了基础。 ——改革初期住房保障取得的成效与问题 1998-2003年，这一阶段住房制度改革取得明显成效。全国经济适用房竣工面积4.77亿平方米，占同期城镇住房竣工面积的6.9％；全国有一些地级以上城市建立了廉租住房制度。 这一阶段存在的突出问题，是一些地方的经济适用房不是以中低收入家庭购买为主，而是中高收入以上的人群购买较多。其主要原因：一是当时虽已取消福利分房制度，但仍有一个过渡期，即原已在建的福利房仍可继续分配。因此，到2000年前后，仍有相当一部分机关单位、企事业机构在分配福利住房；二是当时住房市场刚刚发育，居民购买能力有限，加上商品住房用地仍以协议出让为主，市场普通商品住房价格与经济适用房价格差距不大，经济适用住房的价格优势并不明显；三是当时经济适用住房的保障性质不突出，对购买的准入条件审核并不严格，甚至一些地方主要由开发商确