日本的住宅保障制度.doc

日本的住宅保障制度 住宅保障制度的形成 在欧洲发达资本主义国家，住宅保障制度的形成与城市住宅问题的发生、劳动阶级的社会主义运动有着非常密切的关系。前者主要立足于解决住宅供应量不足等住宅本身存在的问题，而后者则为缓和日益突出的阶级矛盾解决影响社会经济的发展问题。 战争的毁灭性破坏加剧了住宅问题的恶化，除美国以外的其他发达资本主义国家均不同程度出现了住宅供应总量不足、住宅环境恶化等问题。德国、英国、日本是问题最为严重最为突出的三个国家，其住宅不足量依此为600多万套，500多万套和400多万套。为解决居民的「居住贫困问题」各国政府开始积极介入住宅市场扩大住宅供应，大量的「公共租赁住房」开始在这一历史时期出现，以解决居民居住为核心的住宅保障制度开始形成并发展。 概括各国住宅保障制度的具体内容可以认识到住宅保障有狭义和广义两种概念。狭义的概念是指在某一历史发展阶段必须针对某些仅依靠自身无法解决居住问题的人群提供的住宅保障。例如，给予受战争、自然灾害破坏的家庭、老弱病残疾、单亲家庭等特殊人群提供的住宅保障。这类住房是完全由政府投资建设的廉价租赁住房，战后大量建设的公营住宅就是此类保障性住房的典型代表。广义的概念是指政府给予在经济社会发展过程中被市场抛弃但又具有一定稳定收入群体提供的住宅保障。这类住房主要是由政府出资援助建设的公共租赁住房，例如德国的社会住宅、日本的公团住宅。 二战后日本的住宅损失几乎波及到所有的大中小城市，据当时的统计三户家庭中至少有一户家庭没有可居住的住宅。但相对于英国和德国的城市住宅问题，日本战后更为突出的问题并非是住宅而是粮食，为了确保粮食的基本供应，住宅的建设被压缩到最低限度。除了1945年政府拨款建设紧急援助住宅以外，其他年份的住宅建设即具有公共性质的公营住宅建设一直是实施最小限度的建设政策。图1可见从战后到四十年代末，日本公营住宅的建设比重是逐年下降，1951年后才逐步回复上升。 图1 日本公营住宅建设占住宅建设总量的变化 资料：日本建设省「建设统计年报」各年度版 1955年以后，日本的城市化和工业化进入了飞跃发展时期，与此同时为寻求职业而聚集到城市的人口也日益增多，以城市职工为核心的城市住宅难问题日益深化。为缓和社会矛盾日本政府开始投资建设住宅公团，积极引导建设「公团住宅」，形成了保障劳动者居住的住宅供应政策。与英国和德国的大众性保障政策相比，日本的住宅保障政策呈现出「最小限度·分层次」的保障特性。如图2所示，自1955成立住宅公团以后，具有保障意义的住宅建设即公营住宅和公团住宅的建设总量比战后十年稍有提高，但年均建设量也没能超过20%，基本稳定在15%左右的水平。 图2 日本公营住宅和公团住宅的建设比重变化 资料：日本建设省「建设白皮书」1970年 二、狭义的住宅保障 1. 应急临时性的住宅保障 日本在战后历史上曾出现过两次大型的「应急临时性」住宅供应。第一次出现在战争刚结束不久，由于受到战争灾害的影响，住宅大量被毁，加上从海外撤回的兵士及一般人员，全国出现了空前的住宅不足问题。1945年政府出台了战后最初的公共住宅直接供应对策《患灾都市应急简易住宅建设纲要》，并开始涉足住宅的供应市场。第二次出现在1997年神户大地震后，作为一种区域的生活安定对策和对应灾害对策，在满足《灾害救助法》要求的基础上由地方政府负责实施区域性应急临时住宅的直接供应。虽然采取的两次应急临时性住宅供应是针对不同时期不同问题的政府直接供应方式，但却形成了日本独特的「应急临时性」住宅保障。 从供应方式上看，战后的「应急临时性」住宅供应主要服务产业工人，这主要是因为当时日本采取的经济政策是为产业复兴而制定的「生产倾斜式」产业政策，因此产业工人的住宅难问题尤其突出。1947年为支持战后倾斜生产计划，确保重点产业劳动力，政府出台了《临时炭坑劳动者住宅建筑规则》，协助解决产业工人的住房问题。虽然一套住宅的建设规模仅有30～40㎡，供应套数也只占全建设套数的15%左右，但却为解决战后遇到的特殊住宅问题做出了积极贡献，为今后推进政策性住宅供应体系建设做好了准备。与战后的「应急临时性」住宅供应性别，90年代后期出现的「应急临时性」住宅供应更具有针对性，并且由地方政府提供的直接供应规模也被控制在一定的范围之内。一般情况下的直接供应量被限制在毁坏总户数的30%以内，供应形式考虑到建设用地的不足和家庭构成基本定位于建设二层平房，供应期限为二年。另外政府还有义务制定相关措施积极引导住户向一般住宅转移。 2. 特定对象的住宅保障 进入二十世纪五十年代后，日本政府为了彻底解决住宅量的不足问题，政府政策从应急性、对象性政策转向了持久性、分阶层政策，在民间金融极端不足的情况下，利用政府资金和财政投融资资金的住宅建设投入，极大地推进了住宅供应量的增加。