浅析特别权力关系理论对公务员权利救济的影响.docVIP

浅议特别权力关系理论对公务员权利救济的影响 西北政法大学 邸少伟 710063 摘要：特别权力关系理论是行政法上的一个重要理论，它的产生发展对特别权利关系中相对人的救济产生了重要影响。本文试图从特别权力关系理论的产生发展入手，论述特别权力关系理论对我国公务员救济制度构建的影响，并对我国公务员救济制度的不足进行了分析，提出了对我国公务员救济完善的方法，探讨该理论的发展对我国的借鉴意义。 关键词：特别权力关系 公务员 救济 特别权力关系理论的产生和发展 早期的特别权力关系理论 普遍认为，特别权力关系的集大成者是德国的公法学家奥托·迈耶·拉班德从“主体封闭说”出发，构建了国家与官吏之间的服勤务关系。主体封闭说认为国家是一个不可分割的主体，国家与官吏之间不存在一般的法律关系，而是一种基于自愿的服勤务关系。这种服勤务关系具有以下特征：第一，国家必须有接受特定人为其服务的意愿，而官吏也应有加入该服勤务关系的意思表示，即双方实际上是一种公法上的契约关系。第二，该关系不适用法律保留原则，排除法律规范的适用。 普尔·拉班德奠定了特别权力关系的理论基础，但是，直到奥托·迈耶，特别权力关系理论才发展为一个成体系的成熟的学说。奥托·迈耶对该理论的贡献体现在：第一，完善了该学说的基础，为特别权利关系领域排除法律保留的适用提供了更充分的“自愿不构成侵害”理论的支持。该理论认为，自愿加入服勤务关系，自愿放弃权利，便无侵害可言，也无救济的必要。第二，丰富了特别权力关系的理论体系，从特别权利关系的产生原因划分了特别权力关系的种类，扩展了特别权力关系的范围，分为公法上的勤务关系、公营造物之利用关系和公法之特别监督关系。 经过奥托·迈耶的完善，特别权力关系理论对德国行政法产生了深刻的影响，被立法所吸收，成为了德国实务界和学术界的主流学说。 特别权力关系的发展完善 传统的特别权力关系理论由于其绝对排除法律保留和法律规范的适用，在第二次世界大战后，得到了广泛的批评。为了更好的保障人权，特别权力关系理论得到了进一步的发展和改善。 德国著名公法学者乌勒提出了“基础关系与管理关系理论”。该理论把行政主体与其特别权力关系相对人的关系分为“基础关系”和“管理关系”。“基础关系”即特别权力关系的产生、变更和消灭的事项，在基础关系领域适用法律保留原则，允许该关系中的相对人权利受到侵犯时寻求法律的救济。而“管理关系”是行政主体为达到行政目的采取的管理手段过程中形成的权力关系，该领域排除法律保留的适用。 “基础关系与管理关系理论”为特别权力关系理论适用法律保留原则打开了缺口，有利于特别权力关系相对人的基本权利的保护，但是，该理论最大的不足就是两种关系的界限模糊。所以，另一种更易于把握的“重要性理论”产生并发展了起来，逐渐代替了“基础关系与管理关系理论”。“重要性理论”认为，只要涉及到公民的基本人权，不论在“基础关系”还是“管理关系”中，都必须由法律予以规定，不能排除法律保留原则。这一理论后来对德国的行政法实务也产生了巨大影响，比较典型的就是1972年联邦宪法法院囚犯诉监狱公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。……行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。 4、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。目前，我国的内部行政管理缺乏公开性、公正性和规范性，无法接受来自外部的有效的司法审查，尤其是行政工作人员的权益受到严重侵犯时，不赋予其诉权，而要求其在行政系统内部寻求解决是不公平的于行政工作人员具有公务员和公民的双重身份，出于行政自身的需要，对他们的一部分民事权利给以限制是有必要的，这种限制不应当剥夺行政人员的权利·迈耶 《德国行政法》，商务印书馆，2002年版 翁岳生《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编辑委员会，1990年版。