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附三：项目成果（其中又分四部分内容：另一类法制、权利与权力、体系构建、试拟稿） 紧急状态法制研究 1．另一类法制：紧急状态法制 改革开放20多年来，以宪法进步和公法发展为标志的中国民主法制建设取得了巨大成就。从行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、立法法到行政许可法，特别是1999年宪法修正案确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治原则，2004年宪法修正案明确规定尊重和保障人权，中国法治化进程越来越表现出渐进、稳健的基本态势。人们对中国法治的前景逐渐建立起信心的同时，非常担忧像2003年SARS那样的危机动摇民主法制的走向甚至中断法治进程。人们已经意识到，任何一个国家都要为危机及其引发的紧急状态做好充分的法制准备。2003年的SARS危机，以及随后对各种自然灾害、各类社会危机、社会群体事件、人类与自然的紧张关系的深刻反思，深刻地影响了人们的思想观念和行为方式，社会危机意识在蔓延和增强，政府开始努力培育紧急状态中的社会治理能力和危机管理能力，紧急状态法制建设提上议事日程。 在一般的法制观念中，也存在一些特别的法制问题，比如宪法中的战争、动员、戒严条款，香港、澳门基本法的紧急状态条款、专门的戒严法，还有传染病防治法、防震减灾法等普通法律中规定的紧急措施，以及公法上的行政应急性原则，等等。但在论及法治时，这些特别的法制问题往往被忽略了，民主法制建设特别法制建设存在零散、不统一等重大缺陷。可以这样说，长期以来，公共危机意识淡漠，紧急状态法制观念不到位，应对危机和紧急状态下政府治理的法制准备极不充分。紧急状态法制是整个国家法制体系的重要组成部分，是常态法制以外的另一类法制。紧急状态法制建设的直接目的是为应对公共危机和紧急状态下的政府治理提供有效的制度资源，但其根本出发点是维护法治的延续和持久，维护政府治理法治化以及基本人权的保障。 1．1紧急状态及其法制需要 人们愿意生活在由法律建立的制度环境和法治确立的社会常态秩序中，享有法律和公共权力保障的自由与安全，创造和享受幸福美好的生活。但人们的美好愿望可能会遭遇两种打击，一是公共权力的滥用构成对自由和人权的威胁和危害，建立良好的政府，使其尊重法律的权威，通过加强法制控制公共权力的滥用，这是美好愿望免遭打击的人类社会共同的经验；二是发生公共危机事件，社会进入紧急状态，公共权力肩负着应对危机和恢复常态秩序的使命，加强公共权力的权威和自由与人权受到限制，成为迫不得已的选择。在危机事件及其引发的紧急状态中，维护人们美好愿望的唯一选择是阻止政府及其公共权力进入人治状态。社会常态需要法制，紧急状态需要另一类法制，紧急状态法制的出发点和最终归宿是避免社会在危机时期雪上加霜，在面对一种危机的同时再遭遇法制危机，防止政府堕落为人治政府，阻止公共权力运作陷入人治状态。 在国内，紧急状态是一个还没有完全法律化的概念，与紧急状态相近的提法有紧急情况、非常状态、危机状态、防御状态、危险事态、紧急局势等。在对紧急状态定义时，有人习惯于将其类同于公共危机，并借用欧洲人权法院或欧洲人权委员会对公共危机的定义描述紧急状态，紧急状态被界定为“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”，包含了现实的、迫在眉睫的、异常的危险和威胁的特征，更为关键的是具有以正常的措施或限制办法不足以控制局势的性质；实际上，紧急状态更接近于紧急情况的意思，比如，国际劳工公约将紧急情况定义为发生战争、灾难或有危险的灾害，诸如火灾、洪水、饥荒、地震、凶猛的流行病或动物流行病、动物或昆虫或植物害虫的袭击，威胁全部或部分居民的生存或健康的局势。 紧急状态是一个与公共危机密切关联的概念，但它不是公共危机本身。尽管在有些国家的立法中危机与紧急状态难以区分甚至不加区分，像加拿大的紧急状态法制主要是指《加拿大危机准备法》和《加拿大危机法》，但一般说来，紧急状态与公共危机是相互关联又存在差别的现象，危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件”。公共危机事件可能引发国家和社会进入紧急状态，公共危机事件包括地震、洪水、飓风、瘟疫等自然灾害、恐怖袭击、人质事件、暴乱与动乱、技术灾害、重大污染及重大安全事故等人为危机。在一份更详尽的可能发生的社会危机的清单中，有由于地质、气候及其它环境因素引发的危机，包括地震、海啸、洪水、热带风暴、火山爆发、山体滑坡、旱灾、饥荒、沙漠化等，有由于人为因素引起的危机，包括技术灾害、军事入侵、暴动、骚乱、恐怖主义等，还有大规模的流行性传染病引发的公共卫生危机等。上述清单中有些危机事件一旦发生，社会就将进入紧急状态，而多数危机事件发生后，政府可以有效地运用常态法律中的紧急权力，进行有效的危机管理，避免进入紧急