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建立“主权养老基金”与外汇储备分流的战略部署 郑秉文 内容提要：中国建立主权财富基金“ 中投公司”是过多的外汇储备条件下不得已而为之，中国 投资威胁论重新抬头是自然的。主权养老基金是主权财富基金的孪生兄弟，他们相辅相成， 互通有无，既可对庞大的外汇储备进行二次分流，又可防止中国威胁论；既可用以应对老龄 化，又可提高外汇储备收益率，分散其风险。文章对国外主权财富基金和主权养老基金的发 展现状和趋势进行了对比和展望，对主权养老基金这个崭新的概念进行了定义和分类，对俄 罗斯 2008 年 2 月 1 日改组建立的“ 国家福利基金”的战略意图进行了剖析，在对中国建立主 权养老基金的现实性与可能性进行制度条件分析之后，提出了建立 2 只“储备型”和 1 只“缴 费型”主权养老基金的三足鼎立的政策建议，提出在相当时期内中国统账结合制度下统筹资 金难以建立“缴费型”主权养老基金。 关 键 词：主权财富基金 主权养老基金 养老保险 外汇储备 社保改革 由于外汇储备过多，中国建立了主权财富基金（SWFs）“ 中投公司”，由此引起中国投资 威胁论重新抬头，西方金融保护主义暗流涌动。但是，如果建立主权养老基金(SPFs)，既可 “分流”过多的外汇储备，提高外汇储备收益率，又可缓解中国威胁论；既可用以应对老龄化， 又可分散风险。这是因为，主权财富基金几乎全部为新兴经济体和海湾国家所独有，而主权 养老基金在西方国家则比比皆是，具有很高的认知度和容忍度；所以，建立主权财富基金容 易被看作是外汇“饲养” 的怪兽，但建立主权养老基金则自然被看作是立地成佛和还“汇”于民 的“天使” 。 一、孪生兄弟：“主权养老基金”vs.“主权财富基金” （一）主权养老基金概念的提出 中投公司（CIC ）于2007 年9 月正式挂牌之后，主权财富基金一时间成为报章媒体热议 的一个频繁的“关键词” 。在国外，主权财富基金虽已存在几十年，但真正形成规模并引起全 球关注也是最近这几年的事情。这是因为主权财富基金近几年来发展迅速，1990 年其全球 规模还不到5000 亿，而今天，不仅规模已达几万亿美元，而且在全世界主权财富基金20 强中，1997 年之后建立的就有13 只，而1997 年之前建立的只有7 只 [1] 。 正在主权财富基金刚被公众有所了解并刚刚被国际投资市场称之为“第三力量”而崭露头 角或说其规模刚刚超过对冲基金和私募基金（PE ）的时候，人们忽然发现身边还存在着一 股“第四力量”――“主权养老基金” （SPFs），并且，其公众认知度要比主权财富基金（SWFs） 高得多，规模也大得多：截止到2006 年底，全世界主权养老基金总规模已超过4.1 万亿美 元 [2] ，其中仅“美国联邦养老信托基金”一只就将近2 万亿美元。此外，还有一点也是确定 的，主权养老基金也不是今天才突然出现的，它的历史比主权财富基金更为久远，只不过主 权养老基金这个崭新的概念在日前OECD 的一项报告中首次创造、出现并使用而已 [3] 。 相比之下，主权财富基金的规模则相形见绌，并始终没有一个准确的权威估计，甚至就连 IMF 官方说法也前后不一，例如2007 年9 月12 日IMF 统计局官员凯斯特的估计是在1.5 －2.5 万亿之间 [4] ，而研究部主任约翰逊的估计是3 万亿美元 [5] 。2007 年11 月14 日美 国财政部负责国际事务的副部长麦克科米克估计说 [6] ，目前全球大约有40 只主权财富基 金，其中一半是2005 年以后建立的，总规模在1.9－2.9 万亿美元左右；2007 年12 月20 日 《华尔街日报》载文认为 [7] ，目前全球主权财富基金大约在2 万亿美元左右，不到40 只。 美国皮特森国际经济研究所专家杜鲁门则认为，全球只有28 个国家建立了主权财富基金， 大约是2.1 万亿美元。哈佛大学经济学家、IMF 前首席经济学家罗格夫则估计是3 万亿 [8] 。 （二）在“养老金”这个大家族中主权养老基金的地位 主权养老基金的“地位”与“养老金” 的概念紧密相联。“养老金”是一个“大家族”，由三个部 分构成：一是公共养老基金即社会保障基金，二是补充保险基金即企业年金，三是私人养老 保险产品。于是，就出现了三个不同的范畴。 1 ，上述三部分共同构成了“养老资产市场” 。2006 年OECD 资产总值为24.6 万亿美元， 其中66.1% （16.2 万亿美元）为“养老基金”即前两部分之和，17.7% （4.3 万亿美元）为银行