地方_人格化_财政分权与央地关系.pdfVIP

2009 年3 月 河南社会科学 Mar．，2009 第17 卷 第2 期 HENAN SOCIAL SCIENCES Vo1．17 No．2 地方“人格化”、财政分权与央地关系 1 2 苗连营 ，王圭宇 （郑州大学 法学院，河南 郑州 450001） 摘 要：认识央地关系的问题，最为核心的就是厘清并承认中央与地方的各自利益，而这需要以财政分 权为前提，并辅以转移支付的调控。依循财政联邦主义的进路，承认地方政府的“人格化”和“主体性”，保 障地方的“分殊利益”，就必然要求中央与地方的契约性分权与财政分权，这种分权一方面增大并强化了地 方政府的“政府能力”，使中央政府与地方政府“各得其所”从而能够各自调控最适合自己调控的事项，另 一方面客观上也降低了中央政府的政治责任与政治风险，并促使地方政府变为有限（责任）政府，从而为法 治政府的构建与宪政建设的推进奠定基础。 关键词：财政联邦主义；财政分权；地方政府；分税制改革；央地关系 中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007－905X （2009）02－0066－08 在人类政治文明史上，一个国家一旦产生或者建立起 要求中央与地方的契约性分权与财政分权，这种分权一方 来，首先需要解决的重大问题之一就是如何妥善安排国家 面增大并强化了地方政府的“政府能力”，使中央政府与 的权力结构，这是事关一个国家存续与发展的前提性问 地方政府“各得其所”从而能够调控最适合自己调控的事 题。它不仅关涉到如何适当配置权力与资源，如何实现中 项，另一方面也客观上降低了中央政府的政治责任与政治 央权威与地方自治的最佳平衡，以及如何在激励地方创新 风险，并促使地方政府变为有限（责任）政府，从而有助于 的同时确保国家统一，而且关系到政局的稳定、经济的发 法治政府的理性构建与宪政建设的实质性推进。 展和人民的福祉等一系列重大问题。现代主权国家的纵向 一、单一制、中央集权与地方政府“主体性”的缺失 权力结构形式主要有单一制和联邦制两种情况，它们反映 如前所述，对于一国的治理结构，人们通常会在学理 着不同国家中央与地方之间关系的不同类型。当然，用单 上作出单一制与联邦制这两种不同的区分，并习惯性地将 一制或是联邦制来概称一个国家中央与地方之间的关系 二者相比较（对立）来加以阐述。但事实上，在立宪主义的 （即通常所谓的“央地关系”），只是一种抽象的和宏观的 视角下，并不存在一种地方权力绝对隶属于中枢（中央） ① 描述，是一种理论意义上或者“模型”意义上的学术标签， 的所谓单一制的立宪政体 。甚至可以认为，绝对意义上的 实际上它们包含着极为丰富的内容和形式。 地方权力完全隶属于中央的政体模式是与宪政民主制度 近年，国内学界对央地关系同样倾注了极大的学术热 相对立的，它只可能存在于独裁的体制之下。“从共和的观 情与兴趣，而中央与地方之间的财政关系与财政分权问题 念看，一个宪政国家不可能仅在中央一级是宪政的，而在 ② 也随之浮出水面并越来越引起人们的关注。在这些研究 地方是集权的” 。实际上，一国标称自己是单一制国家也 中，财政联邦主义无疑是人们认识和分析我国央地关系的 好，联邦制国家也好，如果不是从纯粹理论意义上或者“模 一个独特视角，一些学者以此为基点展开了对政府能力与 型”意义上来说的话，它们其实都是单一制与联邦制的某 政府责任的探讨。财政联邦主义是经济学者尤其是财政学 种程度的混合或者兼具两种政体的某些特点，而不可能仅 家们在讨论公共财政模式的过程中逐步发展起来的一种 仅是单一制或者联邦制的“纯粹模型”。 理论。基于财政联邦主义的研究进路，承认地方政府的“人 中国传统上一直是一个中央集权制的国家，这一