从英国“协同政府”和加拿大跨部门合作看我国的环境管理模式.pdfVIP

可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 从英国“协同政府”和加拿大跨部门合作看我国的环境管理模式∗ 高慧璇 （山东科技大学文法学院） 摘要：由于环境问题的特殊性，环境管理具有综合性和跨部门性。为了更好的协调好各部门的利益，加 强政府部门间的合作，实现资源优化配置，同时有效的预防环境损害和保护环境，我们可以透过英国协 同政府和加拿大跨部门合作的理念和具体实践，反思我国环境管理模式现状及借鉴有利经验，探索出符 合我国国情的环境保护的政府管理模式的新思路。 关键词：协同政府；跨部门合作；部门保护主义；环境管理模式 ① 由于资源法和环境法内容的综合性与保护范围的广泛性决定了执法行为具有多部门性的特点， 环境问题不可能由单一的行政部门胜任；同时，环境问题具有交叉性和复杂性的特点，也不可能由 一部法律或政策就能解决。它既需要相关行政部门的跨部门合作，又要求环境立法与政策渗透到其 他领域。然而，这必然会触及到相关部门的既得利益；导致各部门相互推诿，行政效率低下；引发 法律、政策冲突等问题。只有实现环境行政一体化、环境政策统一化、防治制度综合化，才能有效 的解决环境问题。因此，我们必须从理论和实践相结合的角度研究和探索这一问题，积极寻求环境 政策的整合。本文将从碎片化环境管理模式改革的角度阐述我国环境政策的整合。 一、我国践行环境政策整合的必要性 就我国目前总体状况而言，有关环境管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章，甚至规范 性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾；②我国现行的环境行政管理体 存在地区分割、部门分割、条块分割的问题，相关部门在进行有关的环境决策时，部门保护主义滋 生，往往以实现自身利益的最大化为决策制定的出发点，导致部门之间在环境问题上不协作、推卸 责任等问题。具体表现在： （一）部门保护主义的存在，使环境管理整体协调困难重重 历史形成的按资源要素分工的部门管理模式强化了部门利益，弱化了统一监管。环境保护行政 部门总管和其他相关部门分管相结合的管理体制在各自责任和义务不清的情况下是造成部门保护 主义的主要原因。③“部门主义”是行政碎片化的一种表现形式，它具体表现为“在思想认识上，部门 主义认识问题视野狭窄，局限于‘部门’角度；在决策措施上，部门主义局限于部门高度，不顾及部 门决策的关联性；在权力问题上，部门主义坚持部门行政权力本位，漠视甚至无视公民权利；在利 ④部门保护主义将部 益处理上，将部门利益置于公共利益之上，并以利益为转轴处理部门间关系” 。 门的行政权行使同国家行政总权割裂开来，从自己部门的狭隘利益出发，对其他行政部门行使职权 采取不合作、不支持、不协助的消极对策，不同部门在环境保护上难以协调一致。例如某一企业排 放污水污染环境，严重影响当地居民的生活用水健康。分管当地经济发展的部门为单纯追求经济发 展，完成部门指标，视而不见，纵容企业的污染行为；环保部门由于权力小，只有建议权，没有决 定权，无法制止政府有关部门的非法行为，导致环境管理上的职能缺失，造成环境污染无管理、无 惩罚的现象。环境要素是一体的，不可能把它们截然分开，这就需要环境管理部门在环境管理过程 中，更加体现一体化的要求，行政体制是一个组织严密的体系，是一个分工协作的大系统。各机构 的总体目标、总体利益是一致的。必须依法建立行政协助关系。⑤ （二）环境立法存在交叉和矛盾，环境法律体系不健全 我国的环境立法在不同的法律文件之间，对机构设置重复，部门权限定义不清，职权的设定又 ∗ 本论文是在孙法柏老师的指导下独立完成。 ① 黄明生：《环境执法的多部门性与环境保护的综合整治》，载《荆门职业技术学院学报》，2000 （9 ），26—29 页。 ② 戴燕艳、余甫功：《我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策》，参见/ phtml. ③ 戴燕艳、余甫功：《我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对