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农村税费改革可持续性问题研究 徐利君/朱柏铭 《新华文摘》2003 年第 7 期 正在安徽省等地试点的农村税费改革，受到了广大农民的普遍欢迎，因 为农村税费改革切实减轻了农民负担，使得他们从“三税四税无底洞”中摆 脱出来。然而，以取消大部分收费为核心内容的农村税费改革，又使乡镇政 府可支配的收入大幅度减少。因为当前乡镇政权的运转主要是靠收费来维持 的。在支出规模不变甚至增加的情况下，收入的大幅度减少，使乡镇财政赤 字和债务有增无减。庞大的财政赤字和债务，使得乡镇政府无法提供最基本 的公共产品。公共安全得不到保证，教师工资得不到发放，垃圾得不到清理， 河道得不到疏浚，路面得不到硬化。可见，农村税费改革单刀直入，会阻碍 乡镇政府职能的发挥。 巨大的乡镇财政支出压力是引发农村乱收费的根源 随着乡镇财政支出的快速增长，乡镇支出规模已达到惊人的地步。自1986 年以来，全国乡镇财政支出一直以年均 22 ％左右的速度增长，不但超过乡镇 财政收入的增长速度，而且超过全国财政支出和地方财政支出的增长速度。 乡镇财政支出规模膨胀，与财政支出范围过于宽广是分不开的。乡镇政府包 办社会事业的烙印至今很深。一些本不该由乡镇财政负责的支出项目，政府 仍然包揽，结果是有限的资金像“撒胡椒面”一样，达不到集中财力办大事 的规模效应，也降低了资金使用效率。 若按费用类别看，当前乡镇财政支出中，比重最大的莫过于行政管理支 出和教育支出。 1.行政管理经费急剧膨胀现阶段，乡镇财政基本上属于“吃饭财政”，甚 至是“要饭财政”，年收入基本上用来维持人员经费和公用经费，有的甚至 还远远不够。而深究行政管理经费急剧膨胀的原由，大致有三条：一是乡镇 政府在编人员的急剧增加。目前，全国约有 4.5 万个乡镇，财政供养人员约 1280 万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇近 300 人，此外还有 80 万个村民委员会和 520 万个村民小组。平均每 40 个农民养 1 个在职人员， 而 20 世纪 60、70 年代是每 500 个农民供养一个干部。乡镇政府在编人员的 增加造成行政经费的增长远远高于同期财政收入的增长。 二是乡镇内设机构林立，编外人员膨胀。目前乡镇政府一般都按照上下 对口方式设置几十个内设机构，造成编外人员膨胀。另外，在正式的机构中， 除了“吃皇粮”干部外，还存在大量的非在编人员，其数量与在编人员不相 上下。 三是公用经费超支严重。1999 年全国地方行政管理费中公务员人均开支 的办公费、邮电费、差旅费、会议费之和为2968 元，占公用经费总额的 58 ％。行政经费的过于庞大，使得本来就已相形见绌的财政收入雪上加霜，不 仅挤占了公用事业的建设资金，而且造成难以弥补的收支缺口。 2.教育支出压力不堪重负目前，乡镇财政支出中最大的一块就是中小学教 师工资支出。如对安徽省八个乡镇的调查显示，中小学教师工资占乡镇财政 支出的比重，平均为 47.9 ％，占财政供养人员工资总额的比重平均达78.9 ％。 更有甚者，有的乡镇即使一年到头不吃不喝，乡镇财政收入全部用于义 务教育，也满足不了支出的要求。如哈尔滨市宾县英杰乡，1999 年全年财政 收入 66.6 万元，即使加上上级有关财政补助，也难以满足全县公办教师全年 工资和津贴总额 193 万元的需要。因此，在沉重的教育支出压力下，各地乡 镇普遍出现拖欠教师工资和农村教育负债现象。此外，农村教育负债建设的 情况也比较严重。由于教育支出的增长远远超过了乡镇财政收入的增长，超 出了乡镇财政的供给极限，为了完成任务，确保教育投入，许多乡镇被迫四 处集资、借债。 乡镇财政在基础教育支出上的困窘局面，将随着农村税费改革的进行而 变得更加突出。据了解，目前农村中小学办学经费主要来源于乡镇财政拨款、 农村教育费附加、杂费和社会集资。各地的一般做法是：财政拨款用于公办 教师的工资，农村教育费附加用于民办教师工资和改善办学条件，杂费用于 学校公用经费，社会集资用于危旧校舍改造和新校舍建设。现在，由于农村 税费改革取消了包括教育费附加在内的乡统筹以及教育集资、摊派和收费等， 农村基础教育的正常维持都成了问题。 “乡镇支出改革”是“农村税费改革”的必由之路 针对乡镇财政赤字累累的现状，有学者提出了撤消乡镇政府的主张。认 为几千年来，乡镇从未成为一级政府机构，但照样承担乡镇管理的职能，现 行乡镇机构是人民公社政社合一的延续