新环保法中监察的法律地位.docVIP

新修订的《环保法》明确了“环境监察机构”的法律地位，对渎职、失职行为作出处罚规定如何用好这把双刃剑？ 新修订的《环境保护法》在强化执法方面，首次明确了“环境监察机构”的法律地位，同时也对渎职、失职行为作出明确的处罚规定。　　地方环保部门及其环境监察机构究竟能够在多大程度上用好法律赋予的有力武器，对违法行为实施必要制裁，成为近期各级环保部门和法学专家思考的问题。　　明确法律地位带来新希望　　“新法强调了环境监察部门的法律地位，仅仅几个字，就为环境监察机构‘正了名’，解决了长期困扰环境监察部门的‘身份问题’，为独立执法提供了保障，有利于树立环境执法的权威性。”北京大学法学院教授湛中乐高度肯定了这一法律授权给环境执法带来的积极作用。　　长期以来，一线环境监察人员在执法过程中，受制于环境监察队伍执法地位不明确。中央层面，环境监察局属于环境保护部的内设机构，它与环境保护部的其他内设机构共同行使执法权限。然而，在地方层面则有所不同。省级、市级和县级分别由环保部门内设机构与环保部门授权的环境监察总队、支队和大队分别行使部分执法权限。　　在新法出台前，“环境监察”这一术语，无论是作为一项制度，还是作为一个机构名称，都未见诸于这一基本法中，只有个别单项法在法律责任部分提及监管职责。而与环境监察制度密切相关的机构权限、人员编制等问题，仅通过中央机构编制委员会的文件和环境保护的规章、通知、复函等规范性文件予以规定。　　法律身份不明确给执法带来诸多不便。目前，绝大部分省级、地市级、县级环境监察执法机构编制仍为事业编，加之地方环保行政机构隶属于地方政府，使得地方环保机构监察执法的独立性大打折扣，执法地位和权威受到影响。　　新法颁布后，各级环保部门积极开展了学习贯彻活动，大家纷纷表达出对明确法律身份后的喜悦之情。但是对于明确环境监察机构法律地位后，能否改变过去环境执法软弱状态，很多基层环境监察人员表现出谨慎的乐观。　　陕西省环保厅政策法规处处长张育奎认为，原《环境保护法》未对环境监察机构的职能、地位有所体现，包括监察机构参公管理（参照公务员管理）也因为没有法律明确规定，不能获得人事管理部门认可，因此过去很多基层环境执法机构和人员都不能参公管理。新法则有了清楚的界定，这将对环境监察机构的升格、参公管理有极大促进作用。　　委托为何不能改为授权？　　在环境执法过程中，受制约因素较多，委托执法易受干扰。新法明确了环境监察机构的法律地位，但仍然是委托执法机构而不是法律授权部门。　　河北省秦皇岛市环境监察支队长王秀丽认为，未突出环境执法的独立性和权威性，环境监察机构的地位仍面临挑战。　　在一般情况下，地方各级环境监察机构在行政序列中并不属于各级环保门的内设机构，而属于其下属事业单位，他们的执法权限来源于环保部门的委托。　　目前河北省环境监察机构委托执法权限仅涉及行政检查、监督。同时，还有部分行政处罚权限。这里的行政处罚权限主要指环境保护行政主管机关依法对违反法律法规应受惩罚的行政管理相对人给予的行政制裁。　　“河北省环境监察机构执法相对较为薄弱，当然这也与环境监察机构的非主体行政机关（参公管理）的当前处境有很大关系。”河北省环境执法监察局调研员胡明告诉记者。　　从保定市情况看，环境监察大队隶属市环保局，为科级事业单位，既无财权人权，更不具备对外协调能力。受委托的事业单位承担起不少环保局机关各种一线执法任务。　　“上边不愿干、难干的任务全部推给监察，不愿接也得接，因为你是下属单位。”保定市环境执法监察大队长田喜安说。　　权限不明，降低执法效率。唐山市环境执法监察支队李恩科认为，新法实施后，在初查和调查取证阶段，经常会涉及行政强制措施的实施。按照《行政处罚法》，行政处罚权可以委托，按照《行政强制法》，行政强制措施不得委托。这种割裂行政处罚权和行政强制权的规定必将会导致执法效率的低下。　　一些基层环境监察人员认为，如果环境监察机构作为行政主体具备独立执法权，那么环境违法问题的查处效率和执行力将会得到极大提升。特别是遇到紧急或者较大的环境违法案件时会更加体现出环境执法的力度和效率。　　为统一执法，规范环境监察职能，2004年9月，陕西省编办发文，省环境监理处更名为陕西省环境监察局，将市级环监机构更名为市环境监察局，县级环监机构更名为市级环境监察分局。同年12月，经河北省机构编制委员会批准，河北省环境执法监察局成立，原河北省环境监察总队和河北省环境执法稽查大队宣布撤销，所属单位为参照公务员管理的事业单位。　　胡明认为，“这种参公管理人员按照公务员法进行管理在现实中不可避免地存在很多弊端：既不利于人才交流、参公单位招考、员工晋升，也不利于机关行政管理和环境监察人员更好地行使职能。”　　身份差异也影响了环境监察人员的工作积极性。一位基层