财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀.pdfVIP

袁 　飞等 :财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀 财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀 袁 　飞 　陶　然 　徐志刚　刘明兴 　　内容提要 :结合财政分权的理论文献 ,本文描述了中国最近 10 多年来政府间财政关 系的演变 ,并分析了财政集权过程中转移支付增加对地方财政供养人 口的影响 。利用中 国 1994 —2003 年县级面板数据和工具变量方法 ,我们从实证角度确立了转移支付增加与 财政供养人口规模膨胀的因果关系 ,并指出在我国目前的政府管理体制下 ,上级政府面临 着无论增加哪种转移支付都可能带来问题的两难处境 。要在控制政府冗员增长的同时促 进公共服务的有效提供 , 中国需要建立一个财政上更加分权和行政管理上更有基层参与 性的政府管理体制 。 关键词 :财政集权 　转移支付 　财政供养人口膨胀 一 、研究背景 近年来 ,随着我国各级政府行政体制改革和财政体制改革的深化 ,财政供养人口规模问题引起 了学术界和政府部门的关注 。一般认为 ,相对于我国的经济发展水平和政府所提供的公共服务水 ( 平 ,我国以财政供养人口为标准衡量的政府规模较大 ,而且膨胀速度过快 World Bank , 2002 ; 陈锡 ) ① 文等 ,2002 。到 2000 年 , 中国财政供养人 口就已经达到 4290 万 ,其中行政人 口988 万 ,各类事业 单位人口3292 万 。虽然近年来国企改革裁减了很多员工 , 中央和地方政府也不断进行减小供养人 口规模的改革尝试 ,但财政供养人口仍然每年增加 100 万以上 ,特别是市县级别政府的财政供养人 ② 口,总体上表现出较快的增长趋势 。较多且不断增加的财政供养人 口给很多地区 ,特别是欠发达 地区的地方财政带来了很大的支出压力 。部分地区甚至成为典型的吃饭财政 , 即地方财力只能勉 ( 强支付 ,甚至无法完全保证财政供养人员的基本工资 ,更不用谈提供有效的公共服务 陈锡文等 , 2002) 。 为了解决地方政府特别是欠发达地区财政供养人口规模偏大 ,公共服务提供却远远不足的问 题 ,近年来中央政府开始推动地方政府的行政管理体制改革和事业单位改革 。以本世纪初开始的 农村税费改革为契机 ,各地进行了大规模的“撤乡并镇”改革以实现精简机构 、转变职能的目的。同 时 , 中央政府开始逐渐增加对欠发达地区的转移支付以促进地方政府提供有利于地方经济发展和 人民生活的公共产品与服务 。比如 ,为了实现城乡协调发展 、构建和谐社会的目标 , 中央政府已经 开始 、并计划在未来一段时期进一步加强对农业和农村发展的投入 。 　袁飞、陶然 、徐志刚 , 中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心 ,邮政编码 :100101 , 电子信箱 :tao . ccap @igsnrr . ac . cn ;刘明兴 ,北京大学中国教育财政科学研究所 、中央财经大学中国经济与管理研究院。本研究得到了国家 自然科学基金 ( ) ( ) 、中国科学院项 目 KSCX2YWN039 以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项 目的资助 。感谢匿名 审稿人提出的评论意义 ,文责自负 。 ①　我国财政供养人口是比政府公务员更广义的概念 ,包括党政机关、社会团体及财政拨款事业单位等的工作人员 ,在 20 世 纪 90 年代中后期之前甚至还包括相当数 目的国有企业职工 。 ②　以河北省为例 ,1995 —2003 年间财政供养人员从 157 万人增加到219 万人 ,相当于一个中等规模县的人口。财政供养人员 主要集中在县乡两级 ,往往超过省总供养人口的70 % ,如安徽省 2003 年底达 1673 万人 ,其中县级 924 万人 ,县均 15 万人 , 乡镇 ( ) 级 26 万人 ,乡镇均 150 人 赵树凯 ,2005 。 70