我国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择作者程国强.docVIP

我国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择 程国强 一、我国农业补贴的制度变迁与政策转型 新中国成立后，我国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农业剩余，长期为工业化提供原始积累。进入新世纪以来，我国实施一系列强农惠农政策，全面实现由剥夺农业向反哺农业的政策转型，初步建立新时期农业补贴的制度框架。本文根据我国工业化发展历程，系统回顾建国以来农业补贴制度的变迁与发展，分析揭示农业补贴政策转型的基本特征。 （一）工业化起步时期的农业负保护 建国初期，我国实行优先发展重工业的工业化战略。但由于西方国家在经济、政治上的严酷封锁，我国实施进口替代的工业化战略不得不依靠国内资源动员和资金积累。而当时我国工商业受战争的严重破坏，发展迟缓，几近停顿甚至倒退。因此，工业化原始积累只能依赖农业这一传统部门。20世纪50年代到90年代的近半个世纪中，尽管农业在国民经济中具有举足轻重的地位，但总体而言，国家工业化的基本政策取向是农业支持工业、农村支持城市，农业剩余是工业化的基本源泉。 在改革开放前的计划经济时代，国家对农业实行全面计划管理，农产品统购统销制度成为我国工业化原始积累的主要实现形式。概括而言，这一时期的农业补贴制度有以下特征： 第一，对粮食等重要农产品实行计划管理，通过低价垄断收购汲取农业剩余。1953年，为适应工业化建设和保障城镇居民粮食供应的需要，对粮食等主要农产品实行统购统销政策。如，要求农民按国家规定的收购品种、收购价格和收购计划的分配数量将粮食交售给国家；对城市居民和农村缺粮人口实行计划供应；由国家严格控制粮食市场，严禁所有私营粮食工商业、加工厂等私自经营粮食。如此，一方面，国家以低价向城市居民和工业部门供应粮食，另一方面，保持工业企业低工资和原料低成本，形成超额利润，以利、税的形式纳入国家财政，为工业化建设提供资金。据牛若峰估计，1952－1978年间，政府通过工农产品价格剪刀差从农业部门攫取的资金达3992亿元（程国强，1993）。 第二，对农业部门征税成为国家财政支持工业化建设资金的重要来源。1950－1956年间，我国按农业人口平年收入水平，实行全额累进税率（3%－30%不等）对农业课征税赋。1956年以后，按土地性质征收不同税率的农业税，其中国有土地的农业税率为6%，集体土地仍按1955年的税率计征，约10%。1958年，我国制定了《农业税条例》，实行比例税率，税率约为10%－15%。虽然1961年调减至10%以下，随后在1964年又恢复至原税率。统计数据表明，1950年全国农业各税收入19.1亿元，占当年全国总税收的39%；自此到1978年间，农业各税基本维持在每年30亿元左右（其中1961－1965年稍低），但其在总税收中的比重逐步下降至5.5%。这一阶段，农业部门累计为国家提供税收达821亿元（图1）。 图1 1950－1978年农业税收收入 图2 1950－1978年政府财政用于农业的支出 注：（1）农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税、契税和烟叶税；（2）政府财政用于农业的支出包括支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费和其他支出，自1998年起农业基本建设支出包含增发国债安排的支出。 资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴》，2001。 第三，农业生产资料低价销售和亏损补贴，是这一阶段支持农业的主要方式。1950－1978年，农资销售价格不断降低，中央统一定价的化肥出厂价格降低7次，降价总额达26亿元；农药出厂价格降低6次，降价10亿元，销售价格降低9次，降价总额5.5亿元；农机产品价格降低10次（1959－1979年间），降价幅度超过40%；农用柴油、农用薄膜也多次降价（宋洪远，2000）。始于上世纪50年代对国营拖拉机站实施的机耕定额亏损补贴，后来逐渐扩展到柴油、农业用电等农用生产资料的价格补贴等方面。进入70年代，农资价格补贴大幅增加，仅1978年就达到了23.9亿元。政府财政用于农业的支出从1950年2.7亿元增加到1978年150.7亿元，占财政支出的比重相应从4%提高至13.4%（图2）。但是，这20多年间，政府财政用于农业的支出总额仅1577亿元，年均78.9亿元。 1978年开始的以市场化为取向的农村改革，是我国农业发展的历史性转折点，不仅突破传统体制的束缚，推动农村经济的快速发展，而且带动和促进了我国经济体制改革的全面展开，有力地支持了我国经济的高速增长（程国强，2005）。这一时期农业补贴政策的主要特点为： 一是，通过提高粮食收购价格的方式调动农民的生产积极性。如，1979年国家将粮食统购价格提高20%，超购加价幅度由原来的按统购价加30%，提高到新的统购价加50%，六种粮食（小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱