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64 行政论坛 2010 年第2 期（第17 卷，总第98 期） XINGZHENG LUNTAN 行政与法 论行政法上的法律保留原则 彭小霞 （徐州师范大学管理学院，江苏徐州221009） 摘 要：法律保留原则旨在规范立法权和行政权之间的权限分配，其价值体现为有助于保障人民民主原则的实 现，有助于保障法治国家建设，有助于保障公民基本人权。我国行政法学界，应充分认识到法律保留原则在现行行政 法治实践中所起的重要作用，在借鉴国外成熟理论的基础上，理清该项原则的含义及价值、适用范围及界定标准、适 用密度等问题，反思法律保留原则在我国理论界和实践中的现状，提出切实可行的对策，使我国的法律保留由宏大 的制度安排转化为具体实质的法治，以建构起法律保留的有效保障机制。 关键词：行政法；法律保留原则；适用范围 中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1005 - 460X （2010）02 - 0064 - 05 ［3 ］ 自法治思想兴起以来，法律保留原则便是一个备受瞩目 制定的行政规范中作出规定 。周佑勇教授认为，法律保留 的课题，其旨在维持法律规范的效力，避免行政行为侵犯立 原则的基本含义可以表述为：凡属宪法、法律规定只能由法 法机关的权限，同时亦防范立法机关怠于行使职权，放任行 律规定的事项，则只能由法律规定，或者必须在法律有明确 ［4 ］ 政机关的行为。对于人民权利的保护，确定立法与行政权力 授权的情况下，才能由行政机关作出规定 。以上关于法律 的秩序具有重大的意义，对大陆法系各国的法律实践也产生 保留原则的内涵，是从议会立法与行政立法权限的角度表述 了十分积极的影响。我国《行政处罚法》第9 条规定：法律可 的，其作用在于维护议会立法权限，限制行政立法的范围。 以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法 于安教授认为，法律保留原则的基本含义是，行政机关 律规定。第一次把该项原则引入行政处罚领域，由此该项原 只有得到法律授权才能活动，没有法律授权，行政机关不能 ［5 ］ 则对规范制约行政权所起的重要作用逐渐被人们所认可。但 合法地做成行政行为 。可见，于安教授理解的行政行为不 对该项原则的含义及价值、适用范围及界定标准等问题，我 仅包括抽象的行政立法行为，还包括行政主体具体的行政行 们还缺乏足够的认识。因此，它对中国行政法制实践所起的 为，特别是在行政执法行为可能侵犯公民基本权利的情况 指导作用也很有限。本文拟对上述内容进行初步探讨，以期 下，法律保留更有存在的必要。 引起人们对该项原则的进一步重视并不断扩大它对中国行 为更清晰地理解法律保留，我们有必要先明确法律优先 政法制实践所起的作用。 的内涵。法律优先，又称法律优越或法律优位，是指行政应当 受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。因为法 一、法律保留原则的内涵及其价值 律优先只要求行政行为不抵触法律即可，并不要求所有的行 （一）法律保留原则的内涵 政行为必须有法律依据，所以是消极意义的依法行政原则。 最早提出该概念的德国行政法学之父奥托·迈耶的经 法律优先原则表明，除宪法外，法律的效力高于其他任何法 典定义，法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排