现行农村土地法律制度与城乡统筹发展矛盾分析.pdfVIP

现行农村土地法律制度与城乡统筹发展的矛盾分析 尹雪英① （南京农业大学公共管理学院，南京，210095 ） 摘 要：城乡统筹发展是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措，而土地问题是影 响城乡统筹发展的重要因素。统筹城乡发展，出路在于改革现行农村土地法律制度中与城乡统筹发展 不符之处。本文从城乡统筹发展的内涵以及我国现行农村土地法律制度现状出发，分析两者的矛盾所 在，旨在为改革和完善我国农村土地法律制度提供理论参考。 关键词：城乡统筹发展；农村土地制度；矛盾 党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展，建设农业现代化，发展农村经济，增加农民收人， 是全面建设小康社会的重大任务。”党的报告明确城乡统筹发展是我国解决三农问题和经济社会 可持续发展的战略举措，是完善社会主义市场经济体制的一项重要措施和手段。那么，实现城乡 统筹发展的着眼点在哪里呢？笔者认为在于改革现行农村土地法律制度中与城乡统筹发展矛盾所 在。 一、城乡统筹发展的内涵 所谓城乡统筹发展就是在加快城市化发展的基础上，强化城市主体辐射带动作用，促进城乡 各种要素双向流动、优势互补，实现资源共享和合理配置，缩小城乡差别，实现城乡经济社会的 和谐发展，使城乡共享现代文明的一种社会系统建设。城乡统筹发展不仅强调城乡经济一体化， 同时要求城乡社会各项事业的一体化，包括经济布局、科教文卫事业、户籍管理、劳动就业、社 会保障、基础设施和生态环境建设的一体化，涵盖了物质文明、精神文明和政治文明的方方面面。 [1] 就城乡统筹发展的具体内涵而言，有学者指出包括城乡通开、城乡协作、城乡协调、城乡融 合。[2] ，也有学者提出：城乡统筹发展的本质就是要抛弃长期以来城乡分割的发展模式及单一偏 [3]综合已有研究， 向城市的政策导向，亦即实行城乡统一的体制，城乡共同向市场经济体制过渡。 笔者认为，城乡统筹发展的内涵应该包括以下方面： 1．实行城乡统一的规划 所谓城乡统一的规划是指将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门 之中，对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、 水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。 2 ．建立城乡统一的现代产权制度 所谓城乡统一的现代产权制度，就是要求城市和农村按照统一的现代产权制度的要求，即归 属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅，来配置城乡各种生产和生活资源。 ① 作者简介：尹雪英，女，1979 年1 月生，南京农业大学法学系讲师，南京农业大学公共管理学院土地资源管 理专业博士生，联系方式：snowee_yin@163.com 610 3 ．建立城乡统一的市场体系 所谓城乡统一的市场体系是指要打破城乡界限，城乡应按照社会化大生产和市场经济的运行 规律，让资本、技术、人才、信息和土地等各种资源要素在城乡间得到合理配置。 4 ．形成协调的城乡产业关系 所谓协调的城乡产业关系，是指城乡产业间、各经济主体间，依据经济规律和城乡发展的内 在要求，城乡都能从自身条件出发，充分发挥各自的优势，相互取长补短，合理分工，共同发展， 自愿和平等的进行多形式、多层次的结合。 二、我国现行的农村土地法律制度与城乡统筹发展之间的矛盾分析 我国现行农村土地法律制度可简单概括为：农村土地属于集体所有，但受国家管理权的严格 限制；国家强制征用集体土地，给予的只是补偿价值，而非交换价值，并且集体不可逆向购买国 有土地；国家高度垄断只有使用权交易的不完整的土地市场；农村土地不能直接进入土地市场， 国家赋予农地的使用物权不完整。这样的土地法律制度与城乡统筹发展存在很大的冲突和矛盾， 具体体现在： 1．城乡统一规划的要求与重城市轻农村规划的法律制度的矛盾 城乡统筹发展要求将城乡放入统一的规划和空间布局，农村的土地规划制度应与城市的土地 规划制度具有同等高度，且分别体现不同特点。2008 年1 月1 日起实行的《城乡规划法》虽明确 提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。但是，其 没有从根本上改变“重城市、轻农村”的法