中国行政程序法的发展概况及趋势.pdfVIP

中國行政程序法的發展概況及趨勢 1 楊海坤 德國著名社會學家馬克思．韋伯曾經提出：“形式主義”原則是一切近代法律的重 要特徵，而法律的“形式主義”主要是指法律活動的程序性。但從人們的一般認識來 看 ，法律活動的程序性通常是指立法和司法活動的程序性，而對行政活動的程序性起初 是被排斥在外的。因為行政活動或行政行為充滿複雜性和變異性 ，不同行政機關會根據 不同情況和不同管理對象作出自己的決定 ，享有大幅度的自由裁量權，因此 ，講究行政 程序及其規範化往往被認為是給行政機關束縛手足 ，會影響和降低行政機關的工作效 率 。為此，各國行政程序法制化都經歷了艱難的歷程 ，各國法學家都把行政程序法典化 視為難題。在中國法律現代化進程中 ，人們對行政程序法的發展日益關注，行政程序法 典化問題也已成為中國實現行政法治的一個主要課題。 一、關於行政程序法概念的討論及筆者的看法 程序 ，是一個人們經常使用的概念。一般而言，它是指按時間先後安排的工作步 驟 ，它反映了事物之間的客觀的、內在的聯繫，體現了人們有目的的行為過程，因此它 是人們在對把握客觀事物內在聯繫基礎上對自己行為進行控制的主觀設計的系統。行政 程序可以看作行政機關及其工作人員在對行政過程客觀規律認識基礎上對行政行為過程 設計的一個系統。 但目前國內學者討論行政程序法概念時存在分歧，主要有以下三種觀點： 第一種觀點：認為行政程序是有關行政主體行使行政管理職權的步驟、方式和過 程 ，因此行政程序法是有關行政主體行使行政管理權的步驟、方式、過程之法律規範的 總稱，或者說行政程序法是關於行政行為成立過程、手續與方式的法律規範的總和。 第二種觀點 ：認為行政程序實質上是規範行政權運行的方法和步驟，而行政程序法 是規定行政主體的行政行為和行政相對人參與行政過程應遵守的方法、步驟和時限 ，並 1 蘇州大學法學院教授。 1 C:\internet\ISSUED8\PG4C.DOC 2003/11/03 由此構成一個連續過程的法律規範的總稱。 第三種觀點 ：認為行政程序法是凡規定國家行政組織及其活動程序的法律規範的總 稱 。行政程序法包括行政組織 、行政決策與執行 、行政監督 、行政訴訟等方面的程序規 定，其中以行政訴訟程序為主要部分。 因此，分歧表現在兩個方面：一是行政程序法是僅僅規範行政主體的行政行為的程 序 ，還是包括規範行政主體和行政相對人各方行為的程序。二是行政程序法與行政訴訟 法是並列的關係，還是行政程序法包含了行政訴訟法 。筆者認為 ：在中國，已有單獨的 行政訴訟法典的情況下，行政程序法可與行政訴訟法並列存在，這將同美國行政程序法 典不同。 同時，由於行政法既有以行政權為重心發揮其作用的方面 ，但也有行政相對人參與 行政活動，發揮其作用的方面 。因此，行政程序法特別關注行政相對人的程序參與 。當 代憲法學者和行政法學者普遍認為： “參與是民主政治的基石” ，現代民主憲政和民主 行政的成長，主要係於政治參與和行政參與，“正當法律程序”的概念正是在這種背景 下提出和成長起來的。各國行政法莫不在這方面有所突破，從而改變了行政相對人在以 往行政法律關係中實際所處的客體地位。例如德國行政法目前的設計就不止規定行政機 關的活動程序 ，而且還規定了行政相對人的活動程序 ，他們的學者甚至認為這樣做還不 夠 ，如波恩大學公法研究所所長 Fritz Ossenbuhl 批評說： “（德國）行政程序法仍以一 種兩極式（雙方性）程序為主 。它並不注重複雜多變利益或是各角利益關係 ，例如建築 物之起造人、相鄰人、官署以及第三人的關係只有偶而會提及，利益沖突或相沖突的利 益並沒有作為行政程序規範之內容。”2 從我國已公佈的法律、法規來看，涉及的行