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关于我国非国有财产征收立法问题的若干建议 柳经纬 中国政法大学 教授 　　2004年《宪法修正案》规定，国家为了公共利益的需要可以依法征收集体土地和公民私有财产，并给予补偿。《物权法》第42条及其相关条文重申了宪法修正案的规定，为在我国建立具有正当性的非国有财产征收制度确定了基本的原则和制度基础。但是，宪法与物权法的规定尚不足以构成健全的非国有财产征收制度，健全和完善我国非国有财产征收制度，还有待于专门的立法。本文拟对我国非国有财产征收制度 [1]的专门立法提出若干建议。 　　建议一：制定《非国有财产征收法》或者《非国有财产征收条例》，而不是《城市拆迁条例》 　　有媒体报道，《物权法》颁行后，为了与《物权法》相配套，全国人大常委会已授权国务院制定《城市拆迁条例》，以解决城市建设中有关公共利益的界定、拆迁补偿等财产征收中的法律问题。 [2]财产征收的本质是国家强制性地将非国有财产收归国家所有，是一种对非国有财产的强制性剥夺。按照《立法法》第8条的规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。但《立法法》第9条同时规定，除了有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度外，第8条规定的其他事项，全国人民代表大会及其常务委员会有权决定，授权国务院先行制定行政法规。全国人大常委会授权国务院制定《城市拆迁条例》，正是根据《立法法》第9条的规定，可以说有法律依据。然而，无论是宪法修正案的规定还是《物权法》的规定，对非国有财产的征收，不只是发生在城市建设中，也发生在农村，非国有财产的征收也不仅仅是城市建设需要解决的问题。《物权法》除了第42条规定集体土地和其他非国有不动产的征收外，第121条、第132条和第148条分别就用益物权、土地承包经营权、建设用地使用权的征收补偿问题，作了规定。因此，仅仅制定《城市拆迁条例》只能解决我国城市建设中的财产征收补偿问题，不能解决我国农村中的财产征收补偿问题。从落实和实现宪法修正案和物权法所确立的法律原则和立法目的出发，我国应当建立统一的非国有财产征收制度。根据《立法法》的上述规定，可以由全国人民代表大会或其常务委员会制定《非国有资产征收法》，也可由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院制定《非国有财产征收条例》。 　　建议二：理顺财产征收补偿法律关系，明确政府在征收补偿上的主体地位和义务 　　《宪法修正案》规定财产征收的主体是“国家”。不知何因，《物权法》第42条的行文没有明确国家为征收主体，只规定“为了公共利益的需要，依照法律的规定和程序可以征收”非国有财产。当然，依法理解释，这里的征收主体只能是国家，其他任何组织或个人均无此项权力。国家作为征收主体，是通过政府来实现的。因此，在具体的征收活动中，政府扮演着征收人的角色。被征收人则是被征收财产的权利人，它可以所有权人、也可以是建设用地使用权人或土地承包经营权人以及其他财产权人。 　　在征收法律关系中，征收人和被征收人处在财产征收法律关系的两端，既享有一定的权利也承担相应的义务。这些权利义务主要内容是：政府有权基于公共利益的需要，征收自然人、法人的财产，并在作出征收决定后立即取得被征收财产的所有权; [3]但同时也负有对被征收人给予补偿安置的义务;被征收人则有负有服从政府征收决定并交付被征收财产给政府的义务，并享有要求政府给予补偿的权利以及要求安置的权利。 　　在征收法律关系中，主体只有政府与被征收人两方，而无其他第三方存在，或者换句话说，被征收人只与政府发生财产征收补偿关系，而不与其他任何人发生征收补偿关系。这一点对于纠正和解决我国现行征收非国有财产的做法以及由此引发的拆迁矛盾，非常重要。在我国现行的财产征收立法和实践中，政府对被征收人的补偿义务被转嫁到建设单位(拆迁人)，法律要求建设单位(拆迁人)与被征收人之间订立拆迁补偿合同，政府转而扮演着裁决者的角色。 [4]这是对征收补偿法律关系的误读和混淆。既然政府强制性地剥夺了被征收人的财产权，那么政府就负有予以补偿的义务。至于政府与建设单位之间的建设用地使用权出让关系，当属于另一法律关系。现行法强行把建设单位和被征收人扯到一起，显然混淆了被征收人与政府、政府与建设单位之间两种不同的法律关系。政府作为拆迁纠纷的裁决人，则是定位的错误。这是导致实践中开发商与被拆迁人矛盾激化的主要原因。 　　媒体报道，正在起草的《城市拆迁条例》将采取政府主导拆迁的做法， [5]这是对现行征收拆迁做法的修正，应当是可取的。然而，仅仅确定政府主导拆迁，显然是不够的，必须在未来的《非国有财产征收法》或者《非国有财产征收条例》中，明确规定政府作为征收人，同时负有补偿被征收人财产损失以及安置等义务。 　　建议三：公共利益具体化，防止政府随意扩大公共利益的范围 　　《物权法》没有将公共利益具体化，理由是“在不同领域