云南国际大通道生态安全法律保障机制构建探析.pdfVIP

国家水电能源基地建设涉及大河干流规划的大型梯级电站有30多座,将对超过2 000 km的干流河段产生 影响。随着这些重大工程的建设,使该区生态系统受到空前的持续和大规模扰动而处于快速变化时期,相关 的生态系统严重退化、物种多样性快速丧失、生物入侵、重大工程安全及效益受损等问题日益凸现。这些 重大工程扰动引发的关联影响主要表现在:重大工程建设扰动与区域生态系统多样性格局变化，引起区域景 观生态格局和生态系统的破碎化、片断化，导致生态环境退化，山地灾害多发、危害加剧;干流大规模梯级 电站建设、航道整治对水道生态系统变化的影响,特别是对洄游鱼类的生态影响;山区国际大通道建设与陆 域生态系统变化的交互作用;以及区域生态变化对重大工程效益维持的影响等。 （二）陆疆沿边开放开发及其关联效应 跨境生态安全问题已成为影响地缘政治经济贸易合作和区域稳定的一个重要议题而受到广泛关注。经济全 球化和全球环境问题使我国的环境保护面临新的挑战,减少跨境资源环境的冲突和维护生态安全已成为我 国可持续发展事业的重大需求。我国是全球最为重要的上游水道国,拥有漫长陆疆、众多国际河流和丰富的 跨境资源,同时也面临复杂的跨境生态问题,主要集中在西部。为了发挥地缘和水道联系优势,加强跨境政治 经济合作,实施陆疆沿边开放战略,通过区域化推进世界多极化,本区是我国与东南亚国家的主要陆路通道, 拥有超过4 000 km的边境线。目前,已有国家一类口岸9个、二类口岸10个,出境公路20多条。区内建有 国家级自然保护区10个(5个在边境)、省级23个。近10年来,随着国际政治经济形势的变化,国家高度 重视与该区极为关键的地缘政治经济合作,将 “大湄公河次区域经济合作”( the Great Mekong Subregional Cooperation,GMS)、 “中国—东盟自由贸易区建设”(中国+东盟10国,简称 “10 + 1”)、 “中、日、韩—东盟区域合作”(中、日、韩3国+东盟10国,简称 “10 + 3”)等作为民族振兴和持续繁荣 的重要战略 “窗口”和 “通道”。随着这些跨境区域合作的开展,促进了边境贸易的持久繁荣和发展。但同 时也带来了一系列的跨境资源环境问题,如跨境生态系统多样性的结构和功能正受到沿边境地带的过度开 发、森林消失和生境片段化的威胁。同时,我方上游开发(大坝建设和航道整治等)所引发的一些跨境生态影 响,已受到下游国际社会,特别是下游国家的广泛关注。② 二、保障云南国际大通道生态安全的法律对策分析 2000年底,我国颁布了《全国生态环境保护纲要》,明确提出了 “维护国家生态环境安全”的目标,将 “国 家生态环境安全”提到了战略的高度,国家生态安全成为生态保护的首要任务。③但是,如何用法律手段进 一步提高国家的生态安全,尚未见到完整与具体的立法和研究成果。笔者认为,针对影响构建云南国际大通 道生态安全的因素,应从以下方面采取应对措施： (一)亟待完善生态安全法律体系 1、制定生态安全基本法——生态安全法 将我国目前生态安全的政策上升为法律规范并纳入环境资源法体系中,尽快制定一部综合性的《国家生态安 全法》,将生态环境、资源、社会经济发展紧密结合起来,在总体上对生态安全维护的方针、体制、制度等 做出统一规范,解决各单项自然资源法和环保法现无法解决的有关生态环境和资源系统保护的全局性问题 2、制定云南地方生态安全法 生态安全法从作用区域角度可分为区域生态安全法、国家生态安全法、国际生态安全法。国家层次立法受 立法时间及诸多因素的影响，因而，可先从区域或地方立法着手，尽快做到依法开发该区域。区域生态安 全法是国家生态安全法的下位阶法，主要针对本地区的生态特点而制定的、保障本地区的生态安全的法。 我国地域辽阔，区域差异大，生态系统类型多样，所以区域一级生态安全法不应完全以省级行政单位的划 分作为制定依据，因为如果划分过细，则一方面割断了相似生态系统类型之间的内在联系，不利于生态安 全的统一治理；另一方面则易造成主管、协管、监管部门过多，造成政府部门之间扯皮、打架的发生。 云南自然资源十分丰富，全国半数以上的高等植物集中在这里，拥有全国59％的脊椎动物和国内昆虫名录 40%的昆虫。④云南国际河流水资源丰富，是全国最富集和外在潜力最大的水资源储备区，是中国未来20 年最重要的清洁能源基地。由于云南独特的地理生态构成，所以云南的生态安全管理可以根据生态治理和 管理的需要，在生态规律的基础上，制定地方性法规或规章。地方生态安全法从内容上可以分为生态开发 利用保护法、生态破坏防治法和生态评价及预警法。 (二)在环境影响评价中引入生物多样性评价制度 云南物种多样性丰富，但由