比较视野下的中国信息公开立法.pdfVIP

比较 视 野 下 的 中 国信 息 公 开 立 法 杨 永 纯 高 一 飞 内容提要：公众对信息自由和知情的诉求，行政机关的职能保密和习惯保密，这二 者构成了我国现阶段失序性社会纠纷中舆论冲突的主要矛盾。这类舆论矛盾的解决 溢出了 《政府信息公开条例》 的程序性和技术化 范畴。信 息 自由权是基本人权 ， 信息公开是政府的义务。作为一种 国际趋势，最大限度公开是信息公开的基本原 则。由于公开与保密界限确定的复杂性 ，立法者应 当尽可能将公开的范围明确化 ， 避免严肃的法律变成可以让政府机关 “在各 自职责范围内确定”并选择 “重点公 开” 内容的指导性意见。我 国应当从信息公开的原则、信息主体 范围、信 息公开 手段 、知情权救济机制等方面完善信息公开制度 ，制定统一的信息公开法。 关键词：信息 自由 信息公开 最大限度 的公开 信息公开法 信息公开并不是一个经典概念 ，信息 自由权得以彰显也不过七十年历史。然而，信息 公开为政府的良治努力提供坦荡 自如的施政魄力，也为公众 的知情行为提供理性可行的规 范蓝本 。我国制度建设正处于转型期 ，在社会层面力求通过合法的形式保 障稳定 ，减少转 型风险。这就使得公共机构在职能保密或习惯保密的前提下维持稳定而导致制度惰性 ，但 要求知情的思潮有时会超越改革的视野，与寻求社会稳定 的公权力形成分歧 ，导致失序性 社会纠纷频繁出现。在这种背景下，我们需要讨论信息公开的法律价值 ，订立规范蓝本 ， 使知情立于法律 ，维权 回归程序 ，信任 出于透明，从而明晰保密和公开的模糊边界，寻求 可能的路径 ，对偏激保密采取审慎反思，对失序维权开始逐步矫正，对信息 自由实施普遍 尊重，对法治政府进行不懈追求 。 一 、 信息 自由与信息公开 1946年联合国大会第一次会议通过的第 59号决议 申明： “信息 自由是一项基本人权 ， 杨永纯，西南政法大学中国一东盟法律研究 中心研究员；高一飞，西南政法大学教授。 本文为中国法学会重大项 目 “审查制度与宪法实施研究”CLS (2013A05)阶段性成果。 · 1l5 · 法学研究 2013年第4期 而且是检测被联合国视为神圣的所有 自由权利的试金石。”l948的 《世界人权宣言》第 19 条对信息权作为人权的涵义进行了延伸， “人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利 包括持有主张而不受干涉的 自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思 想的自由”。1966年联合 国大会通过 的 《公 民权利和政治权利国际公约》第 l9条规定 ， “人人有 自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的 自由”。 冷战结束后 ，随着国际政治形势的变化，对抗时期不同阵营对人权的忽视引发了广泛的讨 论 ，1993年联合国人权委员会设立了联合 国思想与表达 自由特别报告员的职务。特别报告 员在 1998年的年度报告中清楚地表明，表达 自由权包括获取 国家所持有信息的权利， “寻 求、获得、传递信息的权利不容争辩地赋予国家一个明确的责任 ，即保障对信息，特别是 政府在各种存储和索取系统中所保有信息的获取权”。随后，地区性人权体系——美洲国家 组织、欧洲委员会、非洲联盟——都正式承认信息权。[1] 知情权作为一种基本人权，意味着政府的义务。要实现知情权，其前提是信息公开 的 法律认可。公民的知情权是政府信息公开的立法依据 ，政府信息公开是公 民知情权的内在 要求，只有掌握巨大信息量的国家机关公开这些信息，公众的知情权才有可能实现 ，政府 公开化程度决定了知情权的实现程度。因此 ，政府信息公开已经成为现代国家建设 民主法 治社会的必然要求与衡量指标。 虽然信息权提出较晚，但对信息获取权提供保障的相关法律已存在两百多年。1766年 ， 瑞典就有了涉及信息公开的出版 自由法；l888年，哥伦 比亚的政治和市政组织法典允许个 人索取政府部门或政府档案中保管的文件 ；1967年 ，美国颁布了信息 自由法。20世纪70、 80