机制下浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决.docVIP

浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制　　(二)诉讼的争议方——应然平等与实然不平等间的纠结 　　放眼当今世界各国的诉讼制度，不论具体采用何种模式，其最基本的前提之一就是赋予双方当事人以平等的诉讼地位。在我国解决央地纠纷的诉讼模式的构建过程中，也不得不面临这一拷问。对于此，笔者兹从如下三个方面进行分析。 　　第一，中央与地方能否作为两个独立的主体出现，是诉讼构建的首要前提。诉讼关系得以建立的前提，是双方当事人作为两个独立的主体出现。众所周知，我国实行单一制的国家结构，地方政府并不像联邦制下的地方政府那般具有较为独立的宪法地位，对于上级政府尤其是中央政府的决定进行坚决贯彻，也成为我国地方政府的重要职责之一。在这种情况下我们不禁要问，中国的地方政府究竟是具有独立的人格，还是只是作为中央政府的附庸而存在?因为如果是后一种情形，那么央地纠纷的诉讼解决模式就将成为无本之木、无水之源。笔者认为，这种担心是没有必要的。其一，根据宪法第59条的规定，地方各级人民政府的组织由法律规定，而法律是由全国人大及其常委会制定的。因此，地方各级人民政府的组织规定权与中央人民政府无关。其二，宪法第105条和地方政府组织法第54条都规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。这就是说，虽然上级人民政府与地方各级政府之间存在领导与被领导的关系，而且有权改变或撤销下级政府不适当的决定，但是地方政府归根结底仍是本级权力机关(即人民代表大会)的执行机关，而非上级政府的执行机关。其三，宪法第110条和地方政府组织法第55条都规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。这是否意味着地方政府是作为中央政府的附庸而存在?窃以为也未必。这些规定实际上是出于政令通常和维护国加日常行政工作顺利开展的需要，并没有抹杀地方政府的相对独立性。虽然这种独立性或许无法同联邦制国家地方政府的宪法地位同日而语，但也绝对不能成为我国地方政府在宪法诉讼中获得独立诉讼地位的阻碍因素。 　　第二，中央与地方能否具有平等的地位，是诉讼运行的重要保障。同协商模式一样，诉讼模式也同样要求双方当事人具有平等的地位。从某种意义上而言，诉讼模式对平等的要求甚至比协商模式更严，因为诉讼的启动就必然意味着判决的强大执行力，倘若当事双方没有一个平等的地位，那么弱势一方的合法权益或许会在判决强制执行的过程中被更加无情地践踏。所以有学者指出我国央地权限划分的改革应当遵照“中央与地方平等性原则”，即主张“中央政府与地方政府都为国家统治权行使者，两者同为对人民负责的政府单位，彼此是分工合作的关系。改革的方向是两者在宪法地位上应处于平等的地位。”[23]且不说这个观点本身就与现行宪法和法律的规定背道而驰，就算已经具有足够的修法空间，又应当如何进行具体的修改?因此，如何使央地政府具有平等的诉讼地位，可以说是我国当前建立宪法诉讼制度的最大考验之一。 　　第三，中央与地方的力量对比和政策导向是否会引发新的不平等，是诉讼公正的必要考量。一般说来，诉讼制度追求的目标之一，就是“同案同判”的公平实现。倘若同样一件纠纷，在不同的主体之间获得的却是不一样的判决结果，这将是对一国诉讼制度的最大嘲讽。可以设想的是，假使我国的宪法诉讼制度真正建立，那么在央地纠纷诉讼过程中出现“同案不同判”的情形几乎是不可避免的。其一，我国各地区经济、社会、文化等各方面发展极度不均衡，这就导致不同地方的政府在实际掌握的资源上也处于不平等的状态，而这些不平等分配的资源恰恰可能成为在央地纠纷诉讼的过程影响中中央政府最终态度的重要筹码。比如，东南沿海地区经济发达，在中央财政中占据重要地位。倘若一个东南沿海省份与一个西部偏远省份就相同纠纷对中央政府提起宪法诉讼，那么中央政府对待两个“原告”的态度势必会因他们各自在全国范围内的地位和影响力不同而有所不同，这实际上就滋生了新的不平等——同案不同判的根源。[24]其二，在“同案不同判”的基础上可能再诱发新的不平等——实力较强的地方认为提起宪法诉讼可能会获得更多的额外利益，因此热衷于诉讼解决模式;实力较弱的地方由于宪法诉讼的结果往往于己不利，故而尽量回避与中央“对簿公堂”，但同时又缺乏足够的底气和资本选择协商模式解决迫在眉睫的央地纠纷，从而在央地关系中处于愈发不利的地位。其三，中央的某些地域性扶持政策也可能在央地纠纷的处理中诱发不平等。当前正轰轰烈烈实施的西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等地域性政策，会使惠及区域在享受某些“特殊照顾”，构成与非惠及区域在权力享有上新的不平等。这些不平等在诉讼中将如何处理?照顾性的政策又能否成为突破法律平等原则的依据?笔者认为，从本质上看，这实际上还是属于如何将照顾性政策纳入法制化轨道的问题。 　　(