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城市综合防灾规划的若干问题思索 郭 曜 戴慎志 【摘要】近年来随着我国城市灾害的频繁发生，城市综合防灾规划渐受重视，编制城市综合防灾 规划的需求日益增加，而相关研究和实践仍处于初步探索阶段。本文梳理了综合防灾规划的范畴与类型、 探讨了城市综合防灾规划在防灾规划体系中的作用地位、城市综合防灾规划与相关规划的关系、城市综 合防灾规划的综合性表现，重点讨论城市综合防灾规划在编制中的困境及解决之策。研究指出，城市综 合防灾规划的发展需要一个过程，在目前法律规范缺位、技术瓶颈、城市及灾害数据库尚未建立的情况 下，城市综合防灾规划的编制应讲求团队合作、灵活变通，善于利用、统筹已有专项防灾规划，利用灾 后时机，配合城市总体规划的编制，从安全角度，对城市功能布局及重大设施进行优化调整，发挥其综 合协调作用。 【关键词】城市综合防灾规划 单项防灾规划 城市总体规划 规划编制 规划协调 1. 引言 近年来，我国屡次遭受大灾的考验，经济、社会、生命财产损失巨大。从国家到地方， 各级政府高度重视防灾规划对防灾工作的指导作用。城市灾害高频度、群发性、连锁性的 特点迫切要求应对多灾种、全过程的综合防灾规划的编制。 住建部发布了《城市建设综合防灾 “十一五”规划》，要求全国大中小城市修编或编 制城市综合防灾规划。厦门，南京、长春、青岛、合肥、烟台，淮南等众多城市，已陆续 开展了城市综合防灾规划编制的尝试。部分学者借鉴美国、日本等发达国家防灾减灾类规 划的经验，提出了我国城市综合防灾规划编制的若干见解。但总体而言，相关研究和规划 实践还处于初步探索阶段：学界尚未形成完整的理论体系，相关国家标准和规范仍在编制 或报批中，国家尚无一致的城市综合防灾规划编制办法。 2.城市综合防灾规划的类型与范畴 目前，我国城市综合防灾规划包括全社会的综合防灾规划和城市规划中的综合防灾规 1 划两大类。 2.1 全社会的综合防灾规划 全社会的综合防灾规划是由各级政府部门直接领导的，有众多政府职能部门参与的， 从防灾、备灾到救灾减灾及灾后重建等各个层面的综合防灾规划，亦称城市规划与建设领 域外的城市综合防灾规划。在国家减灾委的领导下，我国展开了五个层面（全国、区域、 流域、各省与直辖市，以及地方县市）的应对自然灾害的四个阶段（防灾、备灾、救灾、 灾后重建）的规划与建设。各地按照民政部救灾司发布的《国家综合减灾“十一五”规划》 要求，编制各自的综合防灾 “十一五”规划。 全社会的城市综合防灾规划体现出全社会、全过程、多灾种、多风险、多手段的特征。 此类规划涉及的内容庞杂，从防灾、备灾到救灾和灾后重建各个层面，参与的部门多，体 系交叉重叠，其编制、组织、审批、管理等均超出城市规划体系。 2.2 城市规划中的城市综合防灾规划 当前城市规划与建设范畴内的综合防灾规划，大致分为城市总体规划中的综合防灾规 划和专项的城市综合防灾规划两大类。 2.2.1 城市总体规划中的综合防灾规划 《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等国家法律、技术标准中都强调了城市防灾的 重要性，要求在城市总体规划编制中明确防灾规划的内容与要求，并编制各专业的防灾规 划。 目前，城市总体规划中通常将综合防灾规划单独成章，包含消防、防洪、人防、地震 及地质灾害防治等部分，分别提出规划原则、城市设防标准和重要防灾设施的用地及建设 标准等。部分城市总体规划对结合城市公共绿地及道路系统对城市疏散避难场所与路径的 规划进行了尝试。 2.2.2 专项的城市综合防灾规划 城市综合防灾规划，即城市综合防灾总体规划。从规划层面来看，属于城市总体规划 层面，关注城市全局和长远发展；从编制目的和出发点来看，与城市综合交通规划类似， 是从安全需求角度对城市空间所做的全局性谋划；从应对对象来看，通常包含洪水、气象 灾害、地震及地质灾害、火灾爆炸、恐怖袭击等多项灾害；从编制成果上来看，不同于城 2 市总体规划中的附属章节，城市综合防灾规划是单独编制的专项规划，其核心内容通常包 括灾害研究、灾害风险评估、确定各地城市防灾标准、综合防灾规划布局、规划实施对策 等。本文所探讨的为此类专项的城市综合防灾规划。 3.城市综合防灾规划与相关规划