“促进型立法”研究(DOC可编).docVIP

“促进型立法”研究 李艳芳 中国人民大学法学院 教授 　　 　　关键词: 促进型立法/管理型立法/政府主导/法律责任 　　内容提要: 近些年来，一种新的立法现象正在形成，这是一种不同于传统管理型立法的立法现象，我们将其称为促进型立法。促进型立法具有许多新的特征，首先，它是国家干预经济和社会发展的新的手段;其次，在现阶段，它将成为管理型立法的重要补充;再次，它倡导政府主导下的社会参与;最后，促进型立法对法律责任的规定也有特殊性。因此，我们认为，促进型立法是人类立法史上的一个全新的现象，在某种意义上，它是人类寻求新型法律规范途径的结果。 　　笔者参加了《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)和《中华人民共和国可再生能源开发利用促进法》(以下简称《可再生能源法》)的初拟和起草工作。在这些法律的起草过程中，起草成员们明显感觉到这类立法的目的、调整手段、内容、法律责任等方面与传统部门法有较大差异。有的专家学者认为这种立法规定的措施太“软”，根本不起作用，甚至认为进行这类立法意义不大，因而常常就此类立法的必要性进行争论。①然而，这种立法并非个别现象，它是我国市场经济法制建设过程中出现的一种普遍现象、一种新的法律现象。除了上述两部立法之外，近年(期)颁布的同类立法还有：《中华人民共和国农业技术推广法》(以下简称《农业技术推广法》)(1993年)、《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科学技术进步法》)(1993年)、《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)(2002年)、《中华人民共和国中小企业促进法》(以下简称《中小企业促进法》)(2002年)、《中华人民共和国农业机械化促进法》(以下简称《农业机械化促进法》)(2004年)等。以后此类立法一定还会增多，譬如，有人提出我国应当制定《循环经济促进法》、《节约资源促进法》等。为了研究方便起见，笔者将这类立法称为“促进型立法”。那么我国为什么要进行此类立法?它们的意义、价值何在?这类立法与传统立法有哪些不同?本文尝试对这类立法进行初步研究，以引起学界对此类立法的关注。 　　一、“促进型立法”是国家干预经济和社会发展的重要体现 　　200多年前，亚当·斯密在他的著名的《国富论》中对国家的作用和政府的动机表示极大的怀疑，他认为，不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由，无须政府进行干预，主张用市场这只“看不见的手”支配社会经济，政府只充当一个“守夜人”。亚当·斯密的学说推动了资本主义的发展，征服了欧洲一百多年。②然而，20世纪30年代爆发的世界经济危机使得凯恩斯的国家干预理论取代了斯密的自由市场经济之自由主义学说。凯恩斯理论的贡献在于它认识到市场本身的缺陷，主张通过政府干预改正市场缺点，以保证市场经济的正常运转。尽管20世纪70年代之后，西方社会出现的经济“滞胀”使人们对凯恩斯的理论产生怀疑，对于国家是否要干预经济产生怀疑，但是至今没有哪个国家将经济完全交给市场。即使是信奉自由主义理论的美国、德国、日本，政府仍然实施以弥补市场缺陷为主要内容的干预措施。 　　从资本主义国家的共同经验来看，它们将政府干预的领域主要限定在：(1)提供公共产品，如提供交通、邮电等基础设施的建设与经营管理;担负对环境的保护和管理。(2)针对不同的产业情况进行不同程度的干预，如对于某些第三产业、政府给予大力支持和扶持;对某些能源部门，政府进行全面干预;对农业给予扶持以稳定农产品价格，阻止农场破产，缓和农业过剩危机。(3)对中小企业加以扶持，防止因经济垄断造成对市场竞争的削弱。(4)在收入分配领域，通过收入援助和社会福利措施包括社会保险、医疗补助、失业保障等为社会低收入阶层提供一定的生活保障等。③ 　　资本主义国家对经济、社会发展的干预主要依赖法律手段、经济手段和行政手段。在立法上，通过制定反垄断法、中小企业促进法、环境保护法、公用事业法、最低工资法、循环型社会建立推动法、可再生能源法等对国家干预的领域予以法律保障;在经济手段上，大量使用财政政策和货币政策，特别是通过税收、价格、利率等手段调节经济;在行政手段上，主要通过颁发许可证等方式对有关领域的进入、退出进行干预。 　　我国长期实行计划经济，与这种缺乏市场的状态相对应，在管理体制上表现为对任何事务，无论巨细国家都要管，因而任何行业、任何领域、任何部门无处没有国家的影子;在管理手段上，大量使用行政手段，经济手段和法律手段几近空白。改革开放以来，我国市场经济体制得以逐步完善，目前，若干国家已经承认和肯定中国是“市场经济国家”。与此同时，市场经济的通病或者“市场失灵”的弊端也日益明显：基础设施和公用事业的投资成为私人投资的薄弱领域;教育领域等虽然引入“民间”、“民办”的因素，但是民间资本进入基础教育领域仍存在困难;企业之