环境影响评价的程序法思考——兼谈《环境影响评价法》第31+条的完善.pdfVIP

可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 环境影响评价的程序法思考 ——兼谈《环境影响评价法》第31 条的完善 唐双娥 （湖南大学法学院，长沙 40082 ） 摘要：我国环境影响评价的规定允许环境影响评价违法行为人补办环境影响评价手续，否认了环境影响 评价自身的程序价值，为“未批先建” 的程序违法行为的产生和泛滥提供了“温床”；更忽略了环境影响评 价作为程序直接关涉环境权这一实体权利的实现。此外，环境影响评价程序中的听证程序的重点被置于 环境影响评价文件的编制环节，而非审批环节，无法达到以环境权制约审批权力的目的。 关键词：程序；环境影响评价；环境权；未批先建 现实中，“未批先建”行为已经司空见怪。2005 年掀起的震动全国的“环保风暴”暴露出的一个突 出问题，就是项目环境影响报告书未经环保部门审批，即擅自开工建设，有些工程甚至已基本完成， 如 2005 年国家环保局巡查并责令停建的太仓环保发电厂和徐州华鑫发电公司等建设项目都是在环 评报告书未获批准的情况下就已开工建设。被誉为“杀手锏” 的环境影响评价在实施中为何处于如此 尴尬的境地？这无不与我国现行环境影响评价行政许可程序存在的多种缺陷相关。为此，需从程序 法治的视角审视被称之为掀起“环保风暴” 的环境影响评价。 一、环境影响评价的时限考察 1 “程序的意义在于行为的规范化，其中首要规范的便是时间概念” ，因为“合时间的程序与时间 错位的程序带来行为的实体结果也许相同，但其法律意义不同。” 2这里先对环境影响评价中的时限 作一介绍，以便对环境影响评价进行深入的程序法治考察。环境影响评价中的时限本身包含环境保 护行政主管机关审批环境影响评价文件的时限以及建设单位提交环境影响评价的时限，因主题所 限，这里仅讨论后者。 （一）报批环境影响评价文件的时限 1986 年的《基本建设项目环境保护管理办法》要求建设项目的环境影响报告书应当在可行性 研究阶段完成。1998 年的《建设项目环境保护管理条例》作了相似的规定。《建设项目环境保护管 理条例》第九条规定了报批环境影响评价文件时限的三种情形： 第一，在可行性论证阶段报批。需要进行可行性研究的建设项目，在可行性研究阶段报批环境 影响评价文件。 第二，初步设计完全前报批。铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同 意，可以在初步设计完成前报批环环境影响评价文件。 第三，建设项目开工前报批。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单 位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响评价文件；需要办理营业执照的，建设单位应当在 办理营业执照前报批建设项目环境影响评价文件。 2002 年通过的《环境影响评价法》没有具体规定建设单位报批环境影响评价文件的时限。因 此，目前建设单位报批环境影响评价的时限都以 1998 年《建设项目环境保护条例》的规定为准。 如 2005 年通过的《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第四条在细化建设单位履行环境影 响评价手续时，就做了相似的规定：按照国家规定实行审批制的建设项目，建设单位应当在报送可 行性研究报告前报批环境影响评价文件；按照国家规定实行核准制的建设项目，建设单位应当在提 交项目申请报告前报批环境影响评价文件；按照国家规定实行备案制的建设项目，建设单位应当在 办理备案手续后和开工前报批环境影响评价文件。 （二）违反报批环境影响评价文件时限的后果及评析 显然，报批环境影响评价文件的时限也是建设单位必须履行环境影响评价义务的时限。建设单 位必须在法定时限内就其建设项目对环境的影响进行评价。对于未在法定时限内进行环境影响评价 的，法律规定了相应的后果。这就是《环境影响评价法》第三十一条。 1 崔卓兰、季洪涛：《行政程序法原理》，法律出版社2007 年版， 第 144 页 2 崔卓兰、季洪涛：《行政程序法原理》，法律出版社2007 年版， 第 216 页 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会