公债发行的宪法实体控制.pdfVIP

2011年 3月 河南社会科学 Mar．．20l1 第 19卷 第2期 HENAN S0CIAL SCIENCES Vo1．19 No．2 公债发行的宪法实体控制 冉富强 (河南财经政法大学，河南 郑州 450002) 摘 要：为维护主权信用健康 ，在 中央与地方两个层面，财政赤字和公债发行均应受到宪法控制。首先， 宪法应当分别对中央与地方政府发行公债的种类作出明确限定。其次，宪法应当对公债用途予以明确界定， 严格杜绝利用公债支应 日常公共财政 。再次，各类公债的发行总量要 由宪法予以限制。最后，各类公债的最 长期限也要由宪法控制，以保障代际人权和维护代际公正。 关键词：公债 ；种类；用途 ；总量 ；期 限；宪法控制 中图分类号：D9 文献标识码 ：A 文章编号：1007--905X(2011)02—0078—05 民主机制控制公债有 自身缺陷，公债与国家主权信用 、 理的事项分为专属事项与共管事项，其专属事项决定某些种 央地关系、代际人权与代 内人权保障都有紧密联系。由此 ， 类的公债只能由中央政府发行，即这些公债发行权属于中央 如果单纯依靠普通法律来控制公债很难达到控制公债的预 政府的专属公债发行权，比如用于国防的费用、用于宏观调 期 目的。要从根本上对公债进行有效控制，就必须在宪法框 控的短期公债等非生产性公债及强制公债，只能由中央政府 架内对其发行实体及发行程序施加更为严格的控制 。为深 发行 ，地方政府无权染指。 入研究这一问题，笔者决定专门以公债实体控制为宗 旨，就 (1)非生产性公债 公债种类 、用途、总量及期限等方面的宪法实体控制分别予 美国几乎所有州和地方政府都把预算平衡作为州及地 以深入研讨，以便为未来我国主权信用立法提供理论参考。 方政府预算的一个原则，且有32个州同意把预算平衡作为联 一 、 公债发行种类的宪法控制 邦政府预算原则加入联邦宪法。2001年西班牙 《预算稳定 从我国实际出发，公债可以分为国内公债与国外公债 ， 法》规定在任的各级政府 (中央 、地方和市政当局)都要拟定 日常性支 公债和建设公债 ，短期公债 (又称国库券)与中、 和恢复零赤字预算。这项法律 比欧洲货币联盟对西班牙所 长期公债，强制公债与 自愿公债。其中，建设公债又可以进 要求的目标——在短期内要将公共支出的赤字保持在GDP 一 步分为一般责任公债和收入公债，一般责任公债是以政府 的3％以下，在中、长期内要保持预算平衡或者财政盈余—— 的一般财政收入为偿债来源，政府承担全部清偿责任 ；而收 还要严格 。在德国，Bundestage的100名议会代表提出一项 入公债则以特定项 目收入为偿债来源，政府只承担补充性赔 将代际公正原则作为一项宪法修正案加入宪法。自从2003 偿责任。下面结合中央与地方政府的事权划分就中央政府 年秋天 ，后代人权基金会在议会 内外开始游说这个法案 。 与地方政府的公债发行种类及权限进行分析。 为了保证代际公正和代际人权 ，在和平年代，必须以最严格 (一)中央政府的公债发行种类 的方式控制非生产性公债的发行与使用。 1．中央政府专属公债发行权 然而 ，如果出现战争或特大 自然灾害，通过征税不能保 各级政府的公债发行权限与其所管理的事权有直接关 证政府 13常支出，就必须通过发行公债来筹集战争经费或者 系。一般来说，国防、外交 、宏观调控 、收入再分配 、司法及全 其他经费 ，以适度调整整体税收规模。“在大规模战争中，征 国性公共产品供给属于中央政府的专属职能。中央政府作 收新税和举债，通常应该是