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中国烟草体制历史、现状与问题 专题报告一 2005年·元月 中国烟草体制历史、现状与问题 一、中国烟草管理体制的历史演进 （一）我国烟草专卖制度的历史沿革 　　“专卖”即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。 专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。在我国古代，专卖即称“榷酤”，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意思；酤，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来，当时称之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营，西汉时封建王朝就对酒、盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有，作为中央财政上缴国库。我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。 我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是北洋军阀统治时期。1915年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1927年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规，即《烟草公卖暂行条例》，标志着我国烟草专卖制度雏形的出现。 （二）解放后我国烟草管理体制的演进 自1949年中华人民共和国成立以来，我国烟草行业在改革过程中得到了不断的进步和发展。从经济体制改革的角度来看，这种过程大致可以划分为以下三个阶段： 1、恢复发展和初步建立集中统一管理体制时期（1949年10月—1966年5月） 解放初期，我国烟草行业和当时整个国民经济形势一样，处于百废待兴、百业待举的状态。通过接收外商烟厂和公私合营等政策措施，全国烟草行业很快恢复了生产经营活动，并开始逐步实行了专卖体制。1951年，在《东北解放区烟酒专卖暂行条例》等政策法规的基础上，中央人民政府财政部颁布实施了《专卖事业暂行条例实行草案》，以后又对烟草及其制品的生产、销售作出了一系列的规定，开始逐步实行高度集中的计划管理和专卖管理体制。特别是在1953年至1962年期间，由于当时特殊的历史条件，全国烟草行业也实行了统购包销体制。后来，国家除对烟叶原料统一收购管理外，又对烟叶、卷烟盘纸、铝泊纸等烟草制品的辅助材料进行了统一收购管理。1954年底，全国完全建立了国家计划内卷烟制品全部由烟草专卖公司统一收购和销售的管理体制。60年代初期，国家针对烟草业务管理部门过多、地方烟草企业严重分散经营的状况，成立了中国烟草工业总公司，对烟叶及其制品的生产、收购、销售等重新进行统一管理，并比较成功地试办了烟草工业“托拉斯”。从管理体制和改革的角度来看，这种“托拉斯”为80年代以后实行的专卖管理体制奠定了直接的理论和实践基础。 2、实行分散管理体制时期（1966—1980年） 在“文化大革命”和20世纪70年代末期，我国烟草行业处于分散管理和盲目发展时期。尤其是在“文化大革命”期间，中国烟草工业总公司被撤销，烟草企业全部被下放。小烟厂盲目发展，计划外烟厂增加到300多家，而且多数是由县或县以下社、队开办的。烟草产销矛盾十分突出，整个行业管理非常混乱，卷烟质量和经济效益大幅度下降。 3、实行集中统一管理、建立全面烟草专卖体制时期（1982年以后） 1981年5月，党中央、国务院在认真总结历史经验的基础上，借鉴了世界上几十个国家实行烟草专卖的历史经验，明确提出了对我国烟草行业实行专卖管理、成立中国烟草总公司的重大决策。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，1983年11月国务院决定成立轻工业部烟草专卖局，1984年1月，国务院决定将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司实行一套机构、两块牌子，这标志着我国烟草行业国有企业改革工作进入了一个新的历史阶段。在这一阶段，烟草企业基本上实行的是集中统一管理体制。但具体细分起来，还可以大致划分为以下三个不同的历史时期。 （1）高度集中统一管理时期。这一时期，大体上指20世纪80年代初至90年代初，其主要特征是在烟草企业的计划、价格、投资、劳动工资等方面实行高度集中统一管理。在烟叶的种植、收购和调拨方面，烟叶收购计划必须由县级以上地方人民政府计划部门根据国务院计划部门下达的计划下达，其他单位和个人不得变更；在卷烟生产方面，要开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，烟草制品生产企业的生产计划必须严格按照国家下达的生产计划进行生产，不得随意突破；烟草制品生产企业