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农业·农村·农民 农民集中居住的利益冲突与协调机制构建 张颖举 (河南农业大学，郑州450002) 摘要：农民集中居住是农村宅基地经济潜能释放的结果．不可避免地会产生利益冲突。厘清中央政府、地方政 府、被置换农户三大利益主体的利益边界，是分析和解决利益冲突的前提。农民集中居住的主要利益冲突是地方政 府自利性与公共利益和被置换农户利益的冲突。应当完善城乡建设用地增减挂钩政策，理顺中央与地方的财政关系，遏制地 方“以地生财”的利益冲动，秉承农民自愿原则，防止强拆强建，并建立公平合理的利益共享与社会保障机制。 关键词：农民集中居住；公共利益；政府自利性；利益冲突；利益共享机制 中图分类号：F321．1文献标志码：A 文章编号：10Q2—7408(2011)01_0065_．04 随着城市化和工业化进程快速推进，城镇建设用地 试点工作。从山东、上海、江苏和浙江等沿海经济发达地 增长呈明显加快趋势，但在耕地保护等国家政策的严格 区的试点工作来看，农民集中居住取得了较好的成果，单 控制下，以城镇建设用地短缺为表征的土地供需矛盾逐 从土地集约利用角度审视，就可节约用地50％以上。但在 渐成为城市化和工业化的瓶颈；但在农村地区，“空心村” 农民集中居住的过程中也产生了不符合实际的“一刀 和闲置宅基地、空置住宅和“一户多宅”现象又导致了土 切”、“大跃进”现象，出现了违背农民意愿搞大拆大建、行 地资源的严重浪费。为了化解城乡建设用地“一松一紧” 政力量过强损害被置换农户利益等焦点问题。本文试图 的结构性矛盾，2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川运用利益分析的方法来具体分析农民集中居住中各个主 五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点 体的利益及其利益冲突，进而为相应的问题解决提供对 省份；2008年6月国土资源部出台了“城乡建设用地增减策建议。 挂钩”政策。 一、农民集中居住过程中主要的利益相关者及其利益 所谓城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总 农民集中居住是一场农村宅基地潜能释放的“盛宴”， 体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆 它涉及到中央政府、地方政府、农民、农村集体经济组织 旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积 以及房地产开发商等众多利益相关者。但是农民集中居 共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新 住过程中最重要的。也是最直接的利益相关者为中央政 拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地 府、地方政府与被置换农户，因此本文研究的利益主体定 面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕 位于以上三方。 地质量，节约集约利用建设用地，实现城乡用地布局更合 1．农民集中居住中的公共利益及其代表者中央政府。 理的目标。各地以此政策为依托，开展了形式多样的实践 公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议 和探索，如“城乡统筹”、“新农村建设”、“旧村改造”、“小 的元素，这就使得对公共利益的探讨困难重重，从不同的 城镇化”、“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等。虽 角度和价值观出发，人们可以对公共利益进行不同的解 然名称多样，但本质上都是农民集中居住，即在土地利用 读。迄今为止，学术界对于公共利益的界定充满着各种争 总体规划和科学建房的观念指导下，在充分尊重农民意愿 论和歧见。麻宝斌认为公共利益就是一个特定社会群体 的情况下，被置换户退出原有农村宅基地，政府将其部分 存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可 复垦为耕地、部分转为其他建设用地，被置换户异地置换 以享有的社会价值；陈庆云