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我国非自愿移民安置过程中公众参与的能力建设 陈绍军1施国庆 朱文龙 许佳君 (河海大学移民研究中心) 摘要参与是促进社会发展和项目成功的一种手段。参与式的方法被广泛地理解为在影响移民生产 生活的有关决策过程中的发展主体的积极的、全面的介入的一种方式方法。非自愿移民在移民安置过 程中民主地介入：确定移民安置的总目标，移民安置计划，参与移民安置实施，并且分享发展的利益 和成果是维护移民的基本权益的根本措施。论文从阐述目前我国移民参与过程中存在的问题人手，分 析了影响移民参与的因素，提出了非自愿移民参与能力建设的设想。 在当代国际发展、国际政治、经济政策、社会政策等研究和实践的领域中，参与式发展几乎是出现 频率最高的新的概念。无论从主导世界发展潮流的世界银行领导人，还是在一个社区中从事发展实践 的管理者，都在应用参与式发展的概念。“参与”反映的是一种基层群众披赋权的过程，“参与式发展” 则被广泛地理解为在影响人民生活状况的发展过程中或发展计划项目中的有关决策过程中的发展主体 的积极的、全面的介入的一种方式方法(李小云，2001)。参与不仅是社会发展的一个目标，而且是促进 社会发展和项目成功的一种手段。在项目立项、准备及实施阶段，各利益相关者的参与，可以改进项 目的实施，获得当地人民的支持与合作。 移民及其社区(村、组)是移民安置活动的主体，是发展项目的主要利益相关者。他们的参与是发展 项目成功的关键因素之一。移民参与则是由征地拆迁引起的非自愿移民被赋权的过程。移民参与可作 为促进参与性决策和社会授权的一种有效手段，并促成外部介入者的权力和控制向当地居民的转移z。 在2l世纪，中国将继续进行大规模的经济建设，大量的公路、铁路、城市扩建与改造、水利、电力、 环境、农业建设将继续产生大量的移民问题，预计每年可达数百万人(施国庆，2001)。更好地处理好移 民问题，使移民能够在搬迁后不仅能够恢复原有的收入和生活水平，而且能够更加广泛、深入地参与 到发展项目建设中。并且分享发展的利益和成果，是需要深入研究和解决的重大理论与实践课题。 1，移民参与存在的问题 目前移民及其社区参与的能力建设方面，仍然存在许多亟需研究解决的问题。它体现在：(1)参与式 制度建设相当薄弱。现行的部分法规中有关移民参与的要求已经开始提出a，但是仍然缺乏可操作的规 定及其具体实施细则；(2)移民活动过程中的许多事务，移民及其社区还不能有效的参与，特别是补偿 安置政策的确定、安置方案的确定、基础设施与公共设施建设；(3)移民社区内部有关移民事务的广泛 参与缺乏明确的规定、有效的制度和成功的模式，移民往往是被动地参与；(4》移民及其社区的参与笼 力仍然非常不足，需要通过有效的能力建设活动去激发、促进和加强，(5)参与式评估在移民活动中应 用的理论、方法的研究和成功案例的开发非常薄弱t(6)移民系统的参与式评估能力建设不够，人力资 源匮乏。 2．影响移民参与的因素 影响移民参与的因素包括客观环境和主观条件。移民公众参与的客观环境指直接或间接地影响移民 公众参与的外部情况和条件的总和，如经济环境，社会政治环境等。主观条件指移民自身愿望，这些 受移民受教育程度、心理素质、能力等等的影响。 客观环境：①社会政治环境。政府的管理制度是影响有效参与的主要因素4。地方政府往往认为他 们掌握着移民安置的政策与安置方案，他们能给移民最有利的服务。在这种体制框架下，移民仅仅是 最终服务的被动接受者。随着社会不断进步，人们的民主、公平、法制意识大大增强，各种参与渠道 不断建立，更加畅通，移民享有的自由和权利更加充分，参与的机会更加广泛，移民可以自主地参加 各种利益团体，学会运用组织力量来做个人力量来做不到的事情。 ②经济环境。地区经济发展水平高，移民的经济收入和生活水平高，交通、通讯条件好，可以消除 因经济发展不平衡影响参与意识发展的空间差异，参与的物质资源增加；伴随着经济发展，经济结构 日趋复杂，经济利益多元化格局形成，经济差异扩大，促使不同利益群体大量涌现，移民经济多元化 趋向更加明显，各种矛盾和冲突增多，移民参与程度高；经济发展不断提高，人们在满足物质需求的 基础上，对满足精神需求的期望值提高，移民参与的自身动力增加。 ③社会文化环境。项目征地拆迁涉及地区的社会结构、社会等级划分，教育水平，价值观、民族构 成和权利分配格局等因素都影响移民参与。优势群体对移民安置活动的参与往往拥有控制权，弱势群 体如贫困者，妇女，老人，少数民族往