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深化农村改革的关键不是土地流转而是发展农民合作 仝志辉 中国人民大学农业与农村发展学院副教授 tongzhihui@163.com ? 家庭承包制确立以后，农村政策总的目标一直是“坚持和完善家庭承包制基础上的统分结合的双层经营体制”，先后推出了发展集体经济、发展农业社会化服务体系、推进农业产业化三个政策重点。十七届三中全会仍然把这个作为农村政策基石，强调要加以完善。完善的关键是土地流转还是加强农民合作，是今天需要辨明的问题。 土地流转要真正能增进农民利益，一是要真正确保农民土地承包权，二是要建立更多的配套制度，如合作金融、农村社会保障。只有如此，土地流转才能扩大。但是对于无法在市场化环境中获得各个涉农产业环节利润的小农来说，土地规模增加一倍也不能保证就有好的收入，真正通过扩大农民合作规模才能使农民增收得到切实保障。 ? 一、“统”“分”不合的双层经营体制 农村改革已经走过30年。家庭承包制推行之初，国家试图通过壮大村级集体经济来构筑“统分结合”的双层经营体制。但是由于全国大多数的集体经济组织客观上已经没有了固定资产，仅退化为纯粹的集体土地发包方，没有了经营功能。而利用多种集体资源兴办的乡镇企业在在90年代的改制中也大多实现了私有化，其统一经营潜力也随之丧失。因此，壮大集体经济最终更多表现为“有集体无经营”。 此后，国家在政策层面上又提出把完善农业社会化服务体系作为稳定、完善统分结合双层经营体制的重要内容。设想以农村集体或合作组织为基础，以国家经济技术部门为依托，以企业和个体服务为补充。但政策的实际效果却使涉农企业和“大农”得到了发展，尤其是国家经济技术部门得到充分发展，得以不断向乡村两级推进。这样，各服务主体提供的多是营利性服务，而利润则不由农民分配和支配，于是农业服务体系只有“社会化”而事实上没有“服务”。 随后，国家又把农业产业化作为调整农业产业结构的重要力量，并从扩大对农户服务的角度，在政策上将发展龙头企业视为统一经营层次的主体，农业龙头企业因此得到了政策优惠实现了发展。但事实上，龙头企业提供的也只能是经营性服务，其并不能主动帮助农户扩大经济利益，因此，农业产业化最终带来的是“公司吃农户”——政策扶持龙头企业的投入不但没有转化为对小农的扶持，反而发展了公司和农户的市场关系，恶化了农户尤其是兼业小农的经济和社会处境。 ? 二、部门下乡与资本下乡 ? 在土地家庭承包制之下，人地矛盾的尖锐，农村的低社会保障水平，以及城市化的迅猛发展，农民主动适应的方式就是户内的兼业化，即一部分劳动力进入非农产业，务农劳动力减少，同时发展务农劳动力的专业化。但国内外的实践均表明，兼业农户在农业商业化和产业化中由于谈判地位低、获取利润机会少、获取利润水平低而日益处于劣势地位，户内的非农就业力也如此。但兼业农户面对这一处境并不是必然处在完全被动的地位，解决这一困境的办法之一就是：发展各种形式的农民合作经济组织，以节约同外部市场主体打交道的交易费用，更多实现利润。然而，在我国的现实国情下，在上述的农业政策的实际运作中，农民合作经济组织的成长发育却面临着艰难和复杂的环境条件，最主要的就是部门和资本等优势力量已经下乡。 首先，在农业商业化和产业化过程中，农村经济中资本的数量大大增加，这些资本最先占据的是农产品流通领域，然后扩展进入农产品加工和最终经营领域，于是附加值最高的农产品加工和经营环节的利润被资本占有。而兼业农户中的务农劳动力则只能主要从事初级农产品的生产，每遇市场波动，其狭小的利润空间还要不断被挤压。并且，在以上资本进入农村推动农业的商业化和产业化的过程中，政府的招商引资、推动扶持起了关键性的作用。 与资本下乡的同时，是中央和地方各级政府推动的部门下乡。政府之所以积极推动部门的下乡，一是为了解决日益严重的涉农部门生存危机，通过让部门开展经营和营利性涉农服务，以减轻“包袱”、减少各级政府维持部门运转的财政投入；二是政府为了解决双层经营体制“统”的层次力量薄弱，改善部门对兼业农户的服务状况，以帮助农户更好地进入市场。但是，部门下乡选择的却是建立营利性的公司、进行垄断性收费，甚至限制农户对服务机构的选择空间，成为面对分散农户的营利性企业和官办行政性收费机构。[1] 并且，部门和资本下乡客观上是一个相互加强的过程——很多资本下乡，是部门引导、扶持的结果，部门则通过让渡国家利益和农户的利益分享资本在农村的收益。在这样的环境下，分散的小农在资本和部门下乡之后加剧分化，规模大一些的“大农”也可以通过和部门或资本联合获得壮大自身实力的机会。因此，在这个过程中，大农、资本、部门各自利用自己优势资源进行联合，他们只能挤压小农的利润空间获得自己的收益。毋庸置疑，农村经济舞台上的主导者只能是处于优势地位的部门和资本。 ? 三、“大农吃小农”的合作社 ? 2007年7月