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PPP模式在焦作棚户区改造项目中的实践创造 申相臣 张继东 一、焦作棚户区改造项目实施的背景 焦作市作为国家首批资源枯竭城市之一，面临着经济社会转型、工业化城市化建设的双重压力。外侵掠夺，百年老矿，历史遗留下来的棚户区问题特别突出。据统计，焦作市共有棚户区40个，户数18855户，需拆迁面积241万平方米，需要解决近10万人的棚户区改造保障性住房。棚户区多年积累的经济、政治、社会和生态矛盾凸显，成为制约焦作转型升级、科学发展和宜居城市建设的主要瓶颈之一。地方党委政府下决心解决棚户区人居环境差、安全隐患大、设施不完善、影响市容市貌和经济社会发展的问题，真正为中低收入群众特别是棚户区居民解决住房保障，作为一项艰巨复杂的系统工程，棚户区改造项目的难点是社会工程变量大、搬迁居民安置多、建设资金筹措难、拆迁补偿情况杂等方面，其中最难的是资金筹措，现实条件下，PPP模式为我们提供了有益的借鉴。 借鉴国外旧城改造的有益经验 PPP公私合作模式，关键是在政府与民营企业合作中间通过适当的资源分配、风险分担和利益分享机制，最大限度地满足事先清晰界定的公共需求，实现参与各方的“双赢”或“多赢”的绩效结果。国外发达国家在实施旧城改造中，较早地采用了PPP模式，取得了不少成功的实践经验。 学习借鉴英美等国的先进经验，特别是解决项目实施中的融资难题，对焦作棚户区改造等保障性住房项目建设具有重要的现实意义。 PPP模式在焦作的实践尝试 1、细分市场，区别情况，采取不同的PPP模式 PPP项目一般分为外包、特许经营和私有化三种模式。从焦作实际出发，我们将棚户区改造项目进行市场细分，界定范围，区别情况，采用不同的PPP模式。 城市棚户区改造建设模式。对具有商业开发价值的棚户区，由城区人民政府统一组织，采取市场开发方式进行运作。具体运作方式：一是由城区人民政府组织拆迁补偿，土地出让收入首先用于支付拆迁补偿形成的土地成本；二是以拆迁安置作为土地出让条件，由国土资源部门组织土地公开出让，确定开发建设单位的方式实施改造。对不具备商业开发价值的棚户区，由市政府所属的公共住房建设投资有限公司实施改造。 工矿棚户区改造建设模式。工矿棚户区改造采取企业自行改造、企业与社会资本联合建设、房地产综合开发等方式进行。具体运作方式：企业自行改造的纳入经济适用住房管理，优先安置拆迁户及本单位低收入住房困难家庭，多余住房可供应符合标准的辖区低收入住房困难家庭；在确保企业自行改造安置拆迁户及本单位低收入住房困难家庭后，土地有剩余的，实施剩余土地挂牌出让；企业自行改造工矿棚户区的，按照规定比例（5%-10%）配建廉租房。 创新机制，政策引导，财政资金“四两拨千斤” 私人部门参与部分或全部项目投资，需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。由于棚户区改造具有保障性质，运营收益较低，属于不盈利的公益性项目。同时作为市场化运作的项目，需要有一个合理的投资回报，所以在PPP模式中需要包括政府补贴的环节。政府补贴可分为资金补贴、税费优惠和捆绑开发等多种形式。为了保证棚户区改造工作的顺利进行，焦作市出台了一系列关于棚户区改造的优惠办法： 在税费方面，棚户区改造项目免征城市建设配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁房屋面积部分，按照有关规定减免税费；在资金方面，土地出让收入优先安排拆迁补偿形成的土地成本。同时政府对棚户区改造项目，通过以奖代补的方式给予资金支持；在土地方面，城市棚户区改造范围内的市政和公用设施用地及配建经济适用住房、廉租住房用地以划拨方式供应等。 焦作市在棚户区改造工作中，由于公开透明、管理创新、政策到位、组织严密、督导有力，棚户区改造工作成效显著。截止目前，已完成棚户区改造100万平方米，完成总投资达20多亿元。在整个棚户区改造过程中，具有焦作特色PPP模式的实践创造，真正发挥了政府财政资金“四两拨千斤”的乘数效应，真正让老百姓享受到“住有所居”的改革发展成果。政府只投入引导资金2.28亿元，就吸引社会资金20多亿元，及时有效，方便快捷，解决了治理棚户区改造的资金瓶颈，百年大计、质量第一，让老百姓满意地住上了“放心房”。 重视项目实施中的监督管理在提供优惠政策的同时，政府对棚户区改造项目实行严格的合同管理，并实施公开透明的一系列监管措施，督促项目单位按照工程监理制、质量责任制和项目招投标制的要求，加强工程质量和进度管理，坚决杜绝“豆腐渣”工程。对督查中发现的情况和问题，公开向社会进行通报，督查结果在市主要媒体进行公示。对改造任务完成好的予以奖励，对不能按时完成改造任务的予以行政问责。 PPP模式焦作实践效果明显PPP模式在焦作的实践创造，一方面缓解了地方政府