五分划限权法立国中.docVIP

中国立法权限划分　　许多国家在消极限制“行政立法权”的同时，还规定政府享有向议会提出法案的权力。这种权力的确认，使政府在议会立法中具有了更多的主动权，甚至是立法的支配权，行政机关绝不会因为“消极限制法”的采用而束缚了依法行政的手脚。在议会通过的法律，其法案多数是由政府提出来的。法国宪法第48条规定，在议会两院的议程中，应当按照政府所规定的次序，优先讨论政府所提出法案和经政府同意的法案。在1961-1966年期间，政府提出的法案有81%获得通过，议员提出的法案只有4%获得通过;在全部获得通过的法案中，有93%的法案是由政府提出的。 1972年，政府向议会提出的法案94个，议会通过67个，通过率为71%;议员提出的法案794个，通过的有26个，通过率仅为3%.所以，尽管宪法规定了法国议会的崇高地位和议会立法的明确权限，但事实上，“如果第四共和国的政治机构是以国民议会为中心进行活动的话，那么，新的(第五共和国的)政治机构则是以总统为中心进行活动的。议会的地位、权限被显著地削弱，而总统的地位和权限则明显地加强了。” 此外，政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围的措施。法国宪法规定行政机关可以制定执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例等四种条例，只有法令条例这种方式属于授权立法的立法形式。 　　其二，积极规定法，即修改《中华人民共和国立法法》，明确规定国务院制定行政法规时可以或应当规定的事项，包括：1、依据宪法由国务院做出规定的事项;2、依据基本法律和法律由国务院做出规定的事项;3、根据全国人大或其常委会的特别授权决定由国务院做出规定的事项;4、根据基本法律或法律的授权规定需要由行政法规规定的事项;5、为具体保障公民基本权利与自由、充分实现社会福利，需由行政法规规定的事项;6、行政工作和行政业务管理的有关事项;7、其他需要由国务院以行政法规规定的事项。同时，也应当对此项权力的行使做限制规定，具体可包括上述“消极限制法”的有关内容。 　　国务院行政法规事项范围的设定，既要考虑世界行政法治发展的大趋势，更要重视从中国的国情出发，与中国社会主义初级阶段生产力发展水平和社会总体发展水平相适应。有人认为，现代西方“行政立法”呈不断膨胀、强化趋势，这是现代行政法治发展的必然要求和重要表现，因此中国也应当强化“行政立法权”。在一些发达国家，政府的职能正在或已经由消极行政转向积极行政，由政府职能由“不管政府”转向“万能政府”，与此相适应，行政机关实施的委任立法不仅数量骤增，而且涉及范围也猛扩开来，极大地强化了政府对社会、经济、文化等诸方面生活的干预。中国学者中，有人以此为据，来论证强化中国政府立法职能、扩大行政法规和规章的权限范围的必要性和必然性。殊不知，这种认识具有较大的片面性，在一定程度上背离了中国生产力发展水平和社会改革与发展的现实需要，违背了行政法治发展的客观规律。事实是，西方发达的法治国家从19世纪末开始逐步强化委任立法(授权立法)是与其经济从自由经济向统制经济的转变过程相一致的，是在商品经济(市场经济)达到较高发育水平时才出现的产物。中国经济的真正高速发展，始自十一届三中全会。其原因之一，是政府向企业和社会放(还)权，由计划经济体制向市场经济体制转变。在这个过程中，政府的职能也随之转变，由原来的“从摇篮到坟墓”什么都管的“万能政府”向“有限政府”转变，建构成“小政府，大社会”，政府对于经济和社会的作用在有些方面得到强化，如权利和社会保障、对经济的宏观调控等，在有些方面则开始弱化甚至被放弃。中国经济改革的发展过程与西方发达国家行政法治所依赖的经济发展过程正好是逆向的，这就决定了中国在培育市场、建立社会主义市场经济体制的条件下和过程中，不宜笼统强调“强化行政立法”，否则容易把原来以行政手段对经济的过多干预合法化，尤其是在中国政治体制改革还没有到位，行政职能转变、权限划分、机构精简等问题尚未真正解决的情况下，片面地、笼统地主张强化行政立法，只会把这些需要改革的东西以行政部门立法的方式固定下来，把原来以行政手段或者政策手段对经济的干预，嬗变为以法律手段的过多干预。这种危险是完全存在的。据统计，“自1979年至1988年9月底的近十年间，国务院制定的行政法规共计465件，平均每年46.5件;其中经济法规330件，占总数的70.9%.” 进入90年代以来，这种状况也没有得到根本改变。行政机关在经济管理、经济调控方面的立法过多，对于中国社会主义市场经济体制的建立和运作，未必是件好事。目前，“行政立法”膨胀的必要性在中国尚缺乏相应的基础和有力的证明。因此，《中华人民共和国立法法》在考虑行政机关的立法权限时， 既要充分确认其法律地位和行政立法职权，又要有效限制和监督其行政立法职权的行使，实现授权与限权的统一