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法国城市规划中的公众参与 卓 健 著 著者：卓健，法国国立道桥高等学院城市规划与公共政策研究所（LATTS-ENPC ）。 原文载于“2002年度社会公益研究专项‘城市规划公众参与及服务基础数据系统’项目， 项目编号：2002DJB50104”。 二战后，戴高乐政府在建立法兰西第四共和国时，就提出建立“参与型民主政治”的基 本政纲。但公共参与真正进入操作阶段，是 20世纪 60、70年代的各种城市社会运动推动的 结果。围绕环境与社会问题的这些城市运动，促成了国家环境部的重组和独立，推动了许多 有关环境保护的立法，也使公共参与成为公共政策制定过程中的一个必要程序，并通过法律 形式将其组织形式确定下来。目前，法国大部分法定的公众参与程序都与环境问题有关。在 城市规划领域，公众参与是在近 5年才得到各方面的重视并获得实质性的发展。 法国是一个传统的中央集权国家，但也是一个“自由、民主、人权”等社会意识先进的 国家。法国的政治体制在西方工业化国家中是独树一帜的，对“民主政治”独特的认识和理 解，体现在“参与型政治”漫长而复杂的发展演变过程。这一发展过程可以基本分成两个阶 段：第一阶段涉及中央政府、地方议会、社会性组织之间的关系调整，其中包括某些决策权 从中央政府移向地方议会的分权改革，以及在公共决策中公共机构（政府、议会等）和社会 团体（企业、协会等）合作伙伴关系（PPP）的发展。简单的说，这一阶段解决的是集体形 式的公众参与问题。经过 80 年代的“地方分权”改革，这一阶段现已基本完成并处于深化 调整过程；第二阶段是解决社会公众以个人方式，直接参与公共决策的组织问题，这一问题 是当前法国深化基层民主政治的热点问题。法国在第一阶段的成功改革，为第二阶段的公众 参与发展提供了新的政治环境和法律基础。鉴于这两个阶段之间密切的联系，本文对第一阶 段的分权改革也作为公共参与的一个方面加以评介。 在法国的公共政策学概念中，“参与”（participation）一直都只是一个笼统的宽泛的 政治原则，而不代表任何具体的组织程序。在具体的法律文件中，“参与”的概念几乎不直 接出现，而通过一些内涵更加明确的概念具体体现，如“信息公开”（information）、通常 用于机构之间的“协商”（consultation）和通常用于公共机构与社会公众之间的“咨询” （concertation）。在当前的公共讨论中，“咨询”基本代替了“参与”的概念，这也反映了 法国在完成了机构参与协同决策的改革后，已经将民主政治的重点放在了与社会公众的对话 和协商问题上。 在法国当前的城市规划编制与管理中，“公众参与”是通过“公众咨询”（concertation） 和“民意调查”（enquête publique）这两个具体的操作程序来实现的。前者是在规划的方 案编制过程中，从一开始就定期与公众沟通交流，征求他们的意见，从而使确定的规划方案 更针对现状情况，更符合居民的需求；后者则安排在规划的审批过程，在规划方案提交给终 审职能机关前，公众对是否接受这一规划方案提出意见，“民意调查”最后形成的决议有可 能否决已经编制好的城市规划方案。通过分析这两个程序的建立与发展过程，可以基本了解 法国城市规划公众参与的状况。本文也对相关的社会背景和规划体系改革作了简要的介绍， 这些内容对正确理解规划公共参与的发展过程是必不可少的。全文分四个部分：第一部分回 顾了 60、70 年代城市规划的特征和社会运动的影响，详细说明当时引入城市规划的“民意 调查”程序；第二部分首先介绍了法国的城市规划分权改革，然后说明“公众咨询”程序在 规划决策中的建立过程及其内容；第三部分以“地域协调发展纲要”的编制为例，说明当前 法国城市规划改革以及公共参与的具体组织程序，最后的小结概括法国城市规划公共参与的 经验和主要问题。 第一部分 公众参与问题的提出（60-70 年代） 一、《地产指导法》：城市规划管理的中央集权 20 世纪 50 年代，法国经历了历史上最快的城市发展进程。20 年代，法国城市人口发展 到与农业人口持平，这一平衡一直保持到 1946 年，而 1975 年居住在城市里的人口已经达到 全国人口的四分之三。先是以巴黎为代表的一些大城市迅速扩展，60 年代中叶起城市扩张