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“倒逼”还是“反倒逼” ——农村税费改革前后中央与地方之间的互动∗ 李芝兰 吴理财 内容摘要： 为了解决农民负担问题所引致的治理性危机，中央政府试图通过农村税费改革来倒 逼基层政府对自身进行改革。由于税费改革是由上而下推动的，农村基层政府为了维护 自身的利益，作为行政层级最末端的行为体，惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压 力，其客观结果却是农村公共产品阙如、基层政府运作困难，农村出现新一轮治理危机， 由此形成了向上的反倒逼现象，以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多资源 来解决农村问题。本文认为，朝着这个新趋向发展，将有助于进一步改进农村社会的治 理。 关键词：农村税费改革 倒逼 反倒逼 弱者的手段 一、引 言 20 世纪90 年代，农民负担问题愈演愈烈，使我国一些农村地区出现了比较严重的治理 性危机。①当时的主流意见几乎无一例外地将农民负担问题归咎于农村基层政府（参见傅光 明，2001 ；邓大才，2001 ； Bernstein Xiaobo Lv ，2003 ； Wedeman ，1997 ：805-931）， 认为农村基层政府的“赢利化”乃至“黑恶化”，以及农村基层干部作风粗暴、贪污腐败是 农村的“三乱”（即乱集资、乱摊派和乱收费）之源。因此，解决农民负担问题的最佳方法 之一就是采用“倒逼”机制②，通过堵住“三乱”的“口子”， 使基层政府的不合理行为 丧失财力支持：当乡镇政府没钱发工资的时候，机构将不得不精简下来，再加上通过强化 财政预算管理，就能防止乡镇干部的贪污浪费和胡乱进人行为。有论者认为，2000 年开始 在安徽等地进行试点的农村税费改革，正是冲着 “三乱”而来，具备内在的 “倒逼”机制— —中央通过堵住基层政府“三乱”方面的收入，促使基层在十分有限的财政资源约束下不得 不对自己进行“革命”，最终达到精简机构和转变职能的目的。 然而，把 “三乱”问题完全归咎于乡镇政府并不合理。事实上，已经有研究指出，农民 负担问题的始作俑者更多是上级 （甚至中央）政府及其政策 （参见管清友、邵鹏，2002 ；郑 卫东，2004 ；刘文鋗、赵鹏，2004 ；吴理财、李芝兰，2003 ）。90 年代开始实行的 “分灶吃 ∗ 本文是李芝兰博士主持的“乡镇财政体制变迁研究”的部分成果。同时，也是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “我 国农村与农民问题研究”子课题“农村税费改革中的乡村管理体制改革研究”（批准文号03JZD0031）的成果之一。 ① 陈桂棣、春桃的《中国农民调查》(2004)为我们形象生动地展现了这种治理性危机。 ② 此语的潜台词显然认定农村基层政府是加重农民负担的罪魁祸首，否则就不存在所谓的“倒逼”之说。 1 饭”，以及 1994 年开始实行的 “分税制”改革，虽然自上而下地划分了各级“财权”，但是， 在这个过程中各级政府的“事权”却没有进行制度化明晰，以致这项改革的客观结果是：一 方面自下而上地逐级集中财税资源，另一方面上级政府则尽量地将事权下移（或者通过目标 考核机制下压），层层向下“甩包袱”。最终承接 “包袱”的农村基层政府，为了完成上级压 力性考核指标任务，并利及本级财政，只有千方百计地将“包袱”转移给农民群众，结果演 化为严重的农民负担问题。 当中央希望以税费改革对农村基层政府进行新一轮“倒逼”的时候，作为一个有自身利 益的行为体的农村基层政府，不得不采取相应的行动，回应来自上层的压力。不过，由于基 层政府位处行政阶梯的底层，只得运用“弱者的手段”做出回应，这些 “弱者的手段”一般 有诉苦、变通执行上级政策、消极应付改革、减少乃至不向农民提供基本的公共服务，等等。 农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是基层政府的回应行动，也在一定程度上使得“三农” 问题进一步恶化，促使中央不得不慎重其事，通过加大转移支付力度、改革现有的财政体制 及加强对“三农”的投入，帮助基层政府渡过 “难关”，确保农村公共产品获得合理水平的 供应。 上述过程，为我们展现了一幅上级政府与基层政府之间动态的博弈画面：首先是上级通 过“分灶吃饭”向