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调整我国国民收入分配格局、提高居民收入所占比重的财税政策研究 国家大一统的古今对比: 一个政府间关系视角 中国人民大学财政金融学院 刘晓路 密西根大学 董慕达 摘要：在过去三十年中，中国的政府间关系经历了严重的利益冲突。然而，不论是地方 政府占优的时期，还是中央政府占优的时期，地方民众的利益都没有得到有效的保护。本文 在回顾了双方利益纷争的过程后指出，构建合理的政府间利益关系，应当借鉴汉代政府官员 任命制度中的声誉机制，将能否维护地方民众的利益作为考核地方官员的重要内容，从而 实现中央政府、地方政府和地方民众利益的和谐统一。 一、引言 看待中国的“大一统”问题，有各种各样的方法和角度。政治上的“大一统”，自然是 其中引人注目的一种。本文采用的角度，在于国家（State）行为的一致和统一。政府权威 的割裂及其导致的合法性的丧失，无疑是当前中国面对的最大的挑战之一。比如说，中央政 府怎么才能让国家在地方上的代表真正对当地人民负责？什么样的机制才能使中央政府理 解地方的困难和需要？不难想象，中央-地方政府关系的协调对于整个国家具有怎样的重要 意义。大跃进时代（1958-1962）向我们表明，如果政府的组织方式是一种僵化的自上而下 的垂直管理，那么下级政府对上级政府的报告，就总是以满足上级政府的喜好为标准，即便 因此伤害地方人民的利益也在所不惜。1而改革开放以来的事实则显示，如果地方政府单纯 致力于维护自身的利益，则可能将地方利益置于全国利益之前，并同样可能对地方民众的福 利造成伤害。2 在本文中，两位作者（一个是研究政府财政的经济学家，一个是研究古代中国的历史学 家）提出了一个大胆的建议，即汉代的政府治理结构，对完善地方政府的责任机制，具有积 极的借鉴意义。引入市场经济后的中国政府，与汉代一样，面对着政府间利益的冲突。而我 们提供的证据表明，与传统的观点相反，汉代的郡县制其实是鼓励地方政府积极代表地方民 众利益的，其所使用的方式，就是将声望机制（特别是作为道德表率的声望）作为中央任命 和晋升地方官员的主要标准。在官员任用没有严格的资质要求的时代，中央任命的地方官员 必须在当地取得良好的道德声望，这对于他的职业发展以及家庭的地位都极其重要。接着， 我们指出，尽管没有明确的制度化，但当今的地方官员也仍然受到声望的影响。我们认为， 采用和改进这些方面，有助于地方层次的政府更好地对地方民众负责，同时还可以使各个级 1 David M. Bachman, Bureaucracy, Economy, and Leadership in China: The Institutional Origins of the Great Leap Forward (Cambridge: Cambridge University Press, 1991), pp. 5-6. 2 刘小勇、李真：财政分权与地区市场分割实证研究，财经研究，2008 年第 2 期。 30 公共经济评论 2008 年第 7、8 期 次上的政府在认识和行为上更加协调一致。 二、政府间利益冲突的表现与性质 （一）政府利益与政府间利益冲突 中国的改革开放所走过的 30 个年头，无论是在政治、经济、社会还是文化方面，都发 生了天翻地覆的巨大变化。所有这些变化融合在一起，塑造出了全社会多元化的新的利益关 系格局。利益的多元化，意味着众多利益群体间的相互冲突。这种冲突不仅表现在私人部门 中，也突出地表现在中央政府与地方政府之间。 所谓政府利益，是两种利益的综合。首先，政府的行为，反映着它作为一个组织所具有 的自身利益。某个级次的政府能够支配的经济资源越多，能够管理的领域越广泛，其组织利 益就越大。其次，政府的行为，代表着它所管辖下的民众的公共利益，政府施加给民众的财 政负担越小，能提供给民众所需的公共物品越多，公共利益自然就越大。政府的自身利益和 公共利益间，本身就存在一定程度的冲突，而这种冲突在多级次的政府结构中，就显得益发 明显。比如说，在公共部门预算规模既定的情况下，中央政府获得的财政收入多，管理的事 务多，地方政府的自身利益就会受损，进而会迫使地方政府放弃某些本地的