合法性基础、行动能力与灾害干预中的政府行为——以汶川地震灾后快速重建为例.pdfVIP

V01．4 思想战线 2015年簟3期第41●№．3,2015 合法性基础、行动能力与灾害干预中的政府行为 ——以汶川地震灾后快速重建为例 卢阳旭 摘要：政府已越来越深地参与到灾害治理当中，并成为其中的关键行动者，但我们对支 撑政府灾害干预行动的关键变量及其运作机制还缺乏深入的研究。“合法性一行动能力”框架 认为，政府合法性基础和行动能力决定了政府灾害干预的意愿和实际能力。对于“绩效合法 性一强行动能力”政府而言，快速完成大规模灾后重建是其在绩效合法性压力下的优先选项， 项目制和科层制的捆绑运作极大地强化了政府灾害干预能力。沿着科层体系把灾后重建这个巨 大项目逐级分解，各级官员围绕项目机会和晋升机会展开竞争，由此，灾后重建获得了加速推 进的内生动力。但是，在巨大的项目时间压力下，地方政府更倾向于关注时问可控性较好的硬 件建设，忽视耗时更长的软件建设，在项目决策过程中更可能忽视甚至排斥社会参与，这些都 增加了灾后重建的经济成本和社会成本。 关键词：合法性；行动能力；项目治理；灾害治理 灾后重建的社会过程及其后果是灾害社会学 害干预是一个“被发明的传统”。拉特的研究表 研究的核心议题。虽然我国是一个灾害多发国 明，③长久以来，美国联邦政府认为，虽然公民 家，但我们在这方面的研究还很少，相关文献缺 遭受自然灾害是不幸的，但政府没有向其提供帮 乏对我国灾后重建动力机制及其后果的系统分 助的义务。20世纪四五十年代美国东部海岸地 析。 区连续发生的飓风、洪水灾害，使得越来越多的 在经历了“从怜悯(compassion)到权利 民众和政治家认为政府应承担更多救灾责任。 (entitlement)”的过程后，①灾害治理被认为是 现代国家的一项基本职能，世界各个国家和地区 1950年，美国国会通过了《联邦减灾法案》，并 的政府都越来越深入地介入到本国和本地区的灾 由此开启了联邦政府层面的灾害救援活动。与之 害应对活动当中。观察现实不难发现，不同国家 相对应，政府参与救灾不再被认为是一种“仁 和地区政府的灾害治理方式存在很大差异，在灾 慈”，而被认为是一种“义务”。日本的情况也 害应对过程中，目标序列设定、实现目标路径选 类似，长期以来日本政府认为，自然灾害属于天 择和能力上都存在很大差异。本文建立了分析政 府灾害干预行为的“合法性一行动能力”框架。 灾，谁也没有责任，政府也不应该为此承担责 认为不同类型的合法性来源导致政府灾害干预意 任，灾后再建应遵循自助原则。虽然1947年日 愿的差异，政府行动能力的强弱则直接影响政府 本制定了旨在保护灾民和维护社会秩序的《灾 实现其灾害干预目标的可能性。在此基础上，本 害救助法》，但长期以来，相关灾害应对的法律 文将以“合法性一行动能力”框架为分析工具， 中更多强调“居民责任”，而没有“居民权利” 以汶川地震灾后重建为案例，分析汶川灾区快速 的规定。④1995年阪神地震后，日本国会通过了 重建过程中的政府行为逻辑及其未预料后果。