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农业转移人口的市民化 韩俊 国务院发展研究中主副主任 课程前言 很高兴第二次来到长安讲坛，今天这个题目是农业转移人口市民化，这是十八大报告里边的一句话，十八大报告里面讲要有序推进农业转移人口市民化，这是十八大里边的一个重大的判断，也可以叫做农民工的市民化，只是这个提法第一次写入党的文件和党的报告，可以说是我们国家现代化进程中的一个重大的战略和政策问题。我想结合最近我们对这个问题的研究跟大家汇报一些想法。主要是希望大家能够思考一些问题。 一、农民工问题的有关背景 （一）农民工的概念 首先讲一下农民工有关的一些背景。农民工这个概念是中国特色的一个概念。经济学的教科书里边找不到这个概念，国外也没有这个提法。这个概念跟中国所特有的户籍管理制度，它是联系在一起的。其实这个农民工是一个很庞杂的群体，它不是“铁板一块”，只要是有农村户口，只要在城里还没有落户，无论你在农村务工经商还是到城里来务工经商，我们都给它贴了一个标签——“农民工”。这个群体也非常庞大，去年农民工的总量是2.53亿人，其中外出务工的农民工1.59亿人，还有在本地务工的农民工，包括务工经商，从事非农产业的接近9500万人，我们现在城镇的常住人口当中每4个城镇常住人口当中就有一个是外来的流动人口，主要是农民工。 我是记得2008年，我参加党的十七届三中全会这个文件起草的调研，我们到山东青岛一家企业去座谈，这个企业的董事长写了一封给国务院领导的信，他当时就建议取消农民工这个称呼，因为他说这个称呼是一个不科学的用语，也带有一定的歧视性，这位董事长就讲，他这个企业里边有500多个工人，他也不知道谁是农民工，工人之间彼此也不知道谁是农民工，他当时说得很形象。他说农民工这个词就是你们写文件、搞研究的给他它出来的。 大家可以在网上搜一下，最近广东省委书记，中共中央政治局委员汪洋同志明确地讲，广东要加快研究并实施出台取消农民工称谓的政策措施，广东是最大的一个农民工的流入省，中国最大的一个农民工的输出省的省委书记卢展工，最近也跟汪洋书记相呼应，他们两个遥相呼应，卢展工书记讲工农商学兵，它是根据职业来划分的，农民工这个称呼对农民是一个极大的不公，他也呼吁尽量不要使用这个概念。 所以，十八大报告里用了农业转移人口市民化这个提法，没有用农民工市民化这个提法。如果农民工背后的这些制度不改，你怎么改这个称呼都没有太大的意义，关键是农民工背后，他有很多制度安排，确实对这个群体有很大的歧视性。 我们现在有一个新的术语叫“新生代农民工”，这个新生代农民工是1980年、1990年以后，1980年，上世纪80年代以后出生的这个群体已经1亿多人，我们把它称之为“新生代农民工”，特别是上世纪90年代以后出生的农民工，很多是出生在城里，很多是成长在城里，说这些人你叫他农民工，他好像也不太乐意，我在很多场合就讲，我们要到第三代还给他戴一个“农民”的帽子，新生代农民工的后代，他完完全全跟农村没有关系了，跟农业没有关系了，我们不要再把它叫做农民工，新兴农民工，这个叫“农三代”了。 （二）农民迁移政策的演变 我们可以简单地回顾一下我们对农民的迁移的政策的演变，人口流动政策的演变，新中国成立之初，我国是完全允许自由迁徙的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条，把自由迁徙作为公民的11项自由权之一；1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部中华人民共和国宪法也明确地规定，中华人民共和国的公民有居住和迁徙的自由。在那一段时间，城乡居民的居住和迁徙是完全自由的，没有附加任何条件的限制。 现在我们这个户籍制度跟我们1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》是直接有关的。1958年，这个条例颁布以后，我们的食品的供给制度、就业制度、住房制度、教育制度等等跟户籍都挂钩了。自此以后，我们实行了一套严格限制，可以说是禁止流动的政策。1958年到1978年这一段，农民的流动是非常有限的，在这一段时期，农民已经没有流动的权力，没有流动的活性，农民基本上变成了“棋盘”上的一颗“棋子”。 改革开放以来，我们对农民转移就业的政策可以划分为三个阶段，可以用六个字来概括。改革开放之初到90年代初，我们的政策基调是允许农民离土，当时费孝通教授提出来要离土不离乡，允许农民进厂不进城，这儿的核心是离土，因为在改革开放前，农民没有离土的自由，由于允许农民离土，所以我们就发展壮大起了一个乡镇企业，乡镇企业异军突起。 90年代以后，我们对农民迁徙的政策，我们的导向是逐步消除了农民离乡的限制。80年代，我们是允许离土，但不离乡；90年代，我们开始放宽对离乡的限制，就允许农民进城务工经商，可以进城，但是进城干什么呢？是来打工的，是来务工经商的。90年代以后，特别是90年代后期以后，我们的政策