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综论中国地方政府职能转变与机构改革。 叶克林侯祥鹏 内容提要科学界定地方政府职能取决于纵向——“中央一地方”政府权力关系架构下的权责划分和横 向——不同时代条件下政府属性及其行为取向这两个维度变量的影响。本文基于经济学公共品理论的研究 视角，构建了一个以地方层次上的外部性和规模经济构成的二维空间，以此作为“中央一地方”政府职能划分 的判断矩阵，并进一步简要分析了中国地方政府机构改革取向。本文认为，中国地方政府机构设置与中央政 府有同有异理应是主流政策取向。具体而言，省级政府可能最为接近中央政府的模式，地市级政府可能更偏 向于因地制宜的模式，而县、乡级政府将趋于功能整合、部门精简，一如缩微版的“大部制”。 关键词 中国地方政府职能转变机构改革公共经济学地方政府经济学 权管理的大国，地方政府机构改革不仅受到中央 引 政府“大部制”改革指向的深刻影响，而且取决于 1978年改革开放以来，特别是继1982年、“中央一地方”政府权力关系架构下的权责划分和 职能定位。为此，本文试图从公共经济学及其公 1988年、1993年、1998年和2003年五轮政府机构 改革之后，中国于2008年春季再度启动第六轮政共品理论的特定视角，研究中国地方政府职能界 府机构改革。从政府转型绩效角度考察，前后继 定的科学依据及其对政府机构改革取向的影响。 起、不断深化的五轮机构改革，虽然基本摆脱了传 深入系统地考察中国地方政府职能转变与机 统计划经济体制下的政府管理模式，但一些深层 构改革，具有理论研究、改革实践和学科建设的多 次的问题仍未得到根本解决。总体上看，中国行 方面重要意义。从理论层面来看，中国自秦设郡 政管理体制仍未彻底完成从计划经济时代的管制 县以来，直至当前的改革开放，面广量大的地方政 型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务 府职能始终未能得到合理定位。科学界定地方政 型政府的转变。①当前，中央政府的“大部制”改革 府职能，既是回答中国两千多年来地方政府发展 正在深入，地方政府机构改革接踵而至。中国是 进程遗留下的历史疑难问题，也是回答如何巩固 一个广土众民、发展不平衡、长期实行中央高度集 改革开放30年成果的现实攻坚问题。从实践层 ·本文系叶克林教授主持的江苏省社会科学基金资助项目“社会转型与社会组织制度创新”(项目编号：06—009)的一个阶段性研究 成果，曾人选2008年9月26只韩国地方政府学会主办、韩国国家学术基金资助的《韩、中、日地方政府的理解与交流》国际学术研讨会，发 表《学海》时已作重要修改。感谢匿名评审人的修改意见与建议，但文责自负。 15 万方数据 综论中国地方政府职能转变与机构改革 面来看，未来地方政府机构改革关系到政府职能 。 有多方面的职能，如作为统治者和领导者的政治 转型以及服务型政府建设，甚至会影响到中国的 职能；管理经济工作的经济职能；管理社会公共事 经济社会转型，功败垂成，事关重大。因此，迫切 务的社会职能。”③在一国政府体系中，地方政府 需要相应的理论指导。就此而言，本文将基于理 职能定位往往取决于纵、横两个维度变量的影响。 论研究探寻中国地方政府机构改革取向，为其提 (一)纵向维度：“中央一地方”政府权力关系 供思路与借鉴。从学科建设层面来看，地方政府 架构下的权责划分。国际经验表明，除了极少数 职能定位不仅关系到政府的政策实践，而且关系 例外，无论是实行