王名扬法国行政法11第三章行政行为3.docVIP

第三章　行政行为（之三） 【类目书名】法国行政法 【类名】行政法 【著者】王名扬 【书名】法国行政法 【出版社】中国政法大学出版社 【版本 【页号】172—195 【责任编辑】高爱国 【封面设计】丁晓萱 　　　　　二、通令 （一）意义和种类 通令（circulaires）又称职务训令（instructions de service），是指行政长官关于某一法律和条例的解释和某项公务的实施办法，根据层级指挥权所发出的命令，适用于他管辖下的全体公务员和机关，具有普遍性质。它对公务员具有拘束力量，不服从命令可能受到纪律处分。公务员认为命令违法，只在极少数情况下可以拒绝服从。（注：看本书第四章公务员的义务）在一切情况下，公务员对行政长官职务上的命令无权向行政法院起诉请求撤销。 行政长官的通令属于行政机关内部行为，不能拘束外界人员，后者也无权反对。这是关于通令的效力的一般的原则。但行政法院的判例不是从形式的观点来看待通令的效力，而是根据通令的内容来决定通令的法律制度。通令形式上属于行政机关内部行为，实质上有时具有行政条例性质。行政法院的判例将通令分为二类：一类为解释性的通令，一类为条例性的通令。前者对外界人员不具有执 ──────172页────── 行力量，属于内部行政措施，后者对外界人员具有执行力量，适用关于行政条例的法律制度。 （二）区别的标准 区别的标准根据通令的内容而定，不论通令所使用的名称或形式如何。一切对于法律秩序增加新规定的通令，属于条例性质，具有对外界执行的力量。一切对法律秩序没有增加新内容的通令，属于内部行政措施，只在内部行政关系中产生下级服从义务。在什么情况下可以认为通令对于法律秩序的规定有所增加？　最高行政法院1954 年1 月29 日在Institution Notre—Dame du Kreisker 案件的判决中回答了这个问题。 最高行政法院认为下列通令属于内部行政措施： 1.解释法律和法规条文意义的通令。 2.建议下级公务员采取法定范围内的某种行为，例如部长要求他领导下的机关，鼓励社会安全保险金库和省政府签订某类合同的通令。 3.规定机关办事程序，不引起外界法律后果的通令。例如规定支付某种补助金的程序。 4.提醒从前已经作出的决定，要求严格执行的通令。 另一方面，下列通令属于条例性质： 1.通令中对公民规定法律和条例所没有规定的限制，或者给予法律和条例所没有规定的保障。 2.部长在通令中作出某种决定，要求下级机关执行。这个通令实质上是一个总体决定。例如部长在通令中规定取消不符合某种条件的教师资格，这个通令是把部长的决定适用于他领导下的各部门。 3.通令中在法律和条例的规定以外，增加新的规定。（注：见隆，韦尔，布雷邦，前书第17页） 有时，一个通令可能一部分属于解释性质，一部分属于条例性质。 ──────173页────── （3）法律制度 解释性的通令对法律秩序没有增加新的内容，没有变更公民的权利和义务。对于这类通令不能提起行政诉讼。基于同一理由，对于违反这类通令的行政处理，也不能提起行政诉讼。行政机关不能根据这种通令对外界人员规定法律所没规定的义务。 另一方面，条例性的通令实质上是一个条例，只有对于某一事项有权制定条例的机关，才能就该事项发出通令，同时还要遵守制定条例的程序。部长根据宪法没有制定普遍性条例的权力。如果没有法律和总理的授权不能发布效力等于条例的通令。部长作为公务的主管人，对于他所主管的公务的内部组织和为了保障公务的良好运行，在一定范围内可以制定自主的条例。因此，部长不要授权也可以发出内容符合自主条例的通令，但这是内部措施。利害关系人对于越权的和违法的条例性通令，可以请求行政法院撤销，对于违反合法的通令的行政处理，也可提起撤销之诉。 普通法院原则上对解释性和条例性的通令都不适用，认为这是属于行政机关内部问题。因为一个通令究竟属于解释性质或者属于条例性质，有时不易分清，普通法院不能采取行政法官所作出的精细区分。另一方面，由于通令的对象是公务员，一般公民容易认为所有的通令只是规定行政机关内部关系，如果普通法院承认通令具有执行力量，公民可能因此而受到损害，显然有失公平。普通法院认为，在必要的情况下，公务员可以利用通令作为一种证明自己没有恶意存在的手段。 　　　　　　　　　三、指示 （1）指示的意义和合法性。 指示是指具有自由裁量权限的行政机关，事先为自己及下级机关规定一个标准，作为行使自由裁量权的指导，但仍然保留根据每个案件的具体情况，决定是否适用这个标准的权力。例如部长对